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  • 朱锋 南京大学中国南海研究中心执行主任

警惕特朗普“新实用主义”外交

2016-11-30

随着美国候任总统特朗普的权力交接团队人员逐步开始浮出水面,对 2017年1月20日即将上台的特朗普政府的外交政策取向的分析也开始铺天盖地而来。特朗普究竟会选择什么样的外交政策,2017年新政府上台后的美国究竟将如何冲击世界?对这些问题的思考,是中国如何准备和应对特朗普时代中美关系稳定和发展的基础工作。可以肯定的是,特朗普的外交政策选择一不会是“新孤立主义”,二不会是单纯的重商主义,三更不会奉行“新干涉主义”。特朗普外交政策的核心,将是一种美国中心论的“新实用主义”政策。

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判断特朗普会实行“新孤立主义”政策的原因,是因为他在竞选的时候多次讲过美国会减少同盟责任,要求日、韩等美国的亚洲盟国增加对美军驻扎承担费用,以及扬言需要让美国的盟国“自己保护自己”。但这种竞选论调是无法兑现为现实政策的。根本原因是美国仍将在特朗普时代继续追求美国单极霸权的战略。这一战略的核心就是美国维持全球军事同盟体系,并依靠同盟系统来保障美国在国际系统中的主导地位和战略优势。特朗普可以“要求”盟国,但难以改变美国冷战后已经成为精英共识的大战略。除此之外,1919年凡尔赛会议之后美国转向孤立主义政策的原因,是美国当时以“威尔逊主义”为代表的国际主张遭到了英法等当时老牌帝国的排斥,一战后美国既没有国际体系中的权力优势,又遭遇战后秩序重建中的政策挫折,这是孤立主义兴起的大背景。今天,美国仍然享有权力优势,又居于秩序和规则两个方面的主导地位。特朗普的美国没有理由和国内政治基础来重回所谓“新孤立主义”。

特朗普是个地道的、成功的商人,他担任美国总统之后,却难以在外交上去重复重商主义的政策导向。19世纪的美国外交一直到一战之前,多数时间内追求的是典型的重商主义路线。例如美国在远东的利益扩张和1899年对华政策所提出的“门户开放”原则。但在21世纪美国拥有多样化政策优势的基础上,美国对于如何实现市场秩序、贸易与金融规则和商业利益之间的联系,已经积累起了丰富的经验和实践。即便特朗普在竞选期间扬言对中国发动“贸易战”,要求日本更多开放市场,对这些议题的讨论,也难以避免地将放在地缘政治、地缘战略和地缘经济三者互动的模式中进行。特朗普强调捍卫美国的商业利益,要让制造业留在美国,要大力投资和翻新基础设施,其重点不会是单纯在贸易和金融上搞定中国和日本,必然会同时去使用美国的地缘战略工具。商人的特质或许会赋予特朗普外交“交易特性”,但特朗普时代的美国同样会强调长远的美国地缘战略利益,这是难以“交易”的。

特朗普外交政策选择中“新干涉主义”的可能性或许最低。这不是因为特朗普特别热衷于和平,而是2001年后阿富汗和伊拉克的两场战争,让美国意识到新保守主义鹰派的包打天下、自认美国可以充当“解放者”的使命,对美国是一场灾难。奥巴马执政8年,宣布从伊拉克撤军、减少阿富汗驻军、拒绝在中东北非“茉莉花革命”和叙利亚内战中再度发动地面战争,切断与“新保分子”的“新干涉主义”的联系,这是奥巴马政府的遗产。特朗普政府更没有理由去重新“捡起来”。

展望特朗普外交,更有可能是华盛顿将转而奉行一项“新实用主义”的政策。这种政策倾向的主旨,是在保持美国不受挑战的军事优势和战略主导地位的同时,让美国能够及时转向它需要解决的、有社会共识的新问题,在商业、金融和市场竞争力等方面捞取实利,比其他国家更快地提出国际治理的新规则,而不是努力推销美国的民主价值和所承担的全球干预责任。这种政策倾向在美国外交史上始终是主流。基辛格在《美国需要外交政策吗?面向21世纪的外交》一书中写到,很多时候美国人都倾向于将重要的历史时刻视为“转折时刻”,但究竟有多“转折”,“取决于面对的问题和挑战是否是前所未有的、以及我们在应对这些问题和挑战时可以作出的选择”。今天的美国确实面临诸多问题和挑战。在特朗普看来,最重要的问题和挑战是以美国全球责任为基础的自由主义全球化进程出现了不利于美国的利益分配,让美国“吃亏了”,引起了美国国内白人选民的严重不满和美国主流保守价值的强烈反弹。特朗普曾高声叱问美国在中东花了6万亿美元,认为这些钱足够重建美国正在过时的道路、桥梁、隧道和机场。

特朗普外交一定会延续他近30年在公开场合几乎一直在说的“美国第一”原则。具体来说,就是“美国事情第一”、“美国利益第一”和“美国的国内发展第一”。这一政策将与冷战后美国外交的主流思潮——“自由国际主义”明显拉开差距。这种美国“新实用主义”的外交政策倾向,很可能在以下三个方面发力:一是特朗普政府可能抛弃 TPP,但却继续着力在对外贸易、商业和金融关系上强调美国的市场原则和标准,进而谋求国际贸易、金融制度向有利于美国的方向调整和发展。特朗普念念不忘的,就是要让美国不再从中国和日本的经济交往中“吃亏”,就是要让国际市场、投资和贸易关系继续有利于美国。特朗普政府难以“去全球化”,因此它将高调要求美国式的“再全球化”。二是大力增加军费,推出一系列新的造舰计划和空军建设计划,改变现在美国先进的军舰和飞机采购费用高昂、让美国人自己都快用不起的现状,给俄罗斯和中国直接施加不惜军备竞赛的压力。这是共和党外交理念重新回到上世纪80年代里根时代的特点,即美国一定要强化美国的权力优势,“以实力求和平”。三是在中东和欧洲问题上选择与俄罗斯合作,甚至不惜承认“后克里米亚”时期的欧洲版图,降低美国对中东局势的外交关注,争取通过美俄合作走出叙利亚僵局。四是在亚太和欧洲地区鼓励同盟国的责任和作为,并继续将全球军事部署的重点转移到亚太地区,推行嘴上不说“亚太再平衡战略”、但事实上继承“亚太再平衡战略”实质的亚太战略。

特朗普政策的外交战略转型如果出现这样的变化,事实上将给中国更大的战略和经济压力。首先,中美在有关人民币汇率、市场开放度、投资领域、国有企业和出口补贴问题上的争执会显著上升,美国在驱动中国市场出现有利于美国的变化方面施压可能更大、更具体和更顽固。其次,西太平洋地区的美国战略介入和干预强度难以明显降低,同盟政治仍将会是美国亚太外交的中心。第三,“再全球化”进程对欧洲、中东、亚洲和拉美地区的影响,很可能在一定时期内让中国的海外投资和商业环境更加复杂化,尤其是美国市场对进口需求的走低,继续打击中国的进出口发展努力,全球需求增长将在较长时期内处于疲软状态。第四,美国外交政策调整所伴随的美国国内产业和商业政策的调整,让BIT为代表的中美投资协定谈判变得更加困难。特朗普时代的美国,很可能是一个我们既熟悉又陌生的美国。这样的美国,既想在国内通过新凯恩斯主义的减税、鼓励出口和扩大基础设施投资来拉动经济增长,又想在外交上回到里根主义的“以实力求和平”的进攻态势。但问题是,特朗普能成为“第二个里根”吗?

不管特朗普外交政策如何制定和实施,都将深刻而又广泛地影响到中美关系。然而,经过建交37年的发展,中美关系的合作与交流的深度和广度,都达到了前所未有的水平。特别是过去3年以来,在构建“新型大国关系”方针的引领下,中美关系再次取得了长足进展,双边贸易额、双方投资存量和社会往来,都创下了历史新高。在国际双边和多边场合的中美合作也不乏亮点。11月14日,中国国家主席习近平与特朗普候任总统之间的电话交流,也定下了中美继续合作、管控争议、积极进取的建设性基调。中美两国不仅是世界第一和第二大经济体,同时也是对两国人民和国际社会的繁荣、稳定与和平负有特殊责任的国家。特朗普政府时期的中美关系仍然值得期待!