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  • 张茉楠 中国国际经济交流中心美欧所首席研究员

美国对华“权力控制”的七大工具手段

2020-06-12
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特朗普执政以来,美国对华战略框架从传统的“接触+遏制”迅速向单纯“遏制”转型。以2018年开始的中美经贸和高科技领域摩擦为标志,这一转型进入高潮,成为中美建交以来两国关系最深刻的变化。美国在中国利益敏感度最大的经贸、高科技领域发起对华“脱钩”行动,决心打击中国的经济产业、科技发展。在本国必然遭受同样惨重损失的情况下,美国仍发起对华贸易战和科技战,可见其权力逻辑已经取代市场逻辑。美国试图对中国进行“权力控制”,主要控制手段涵盖了经贸、产业、科技、投资、金融、数据等领域。

第一,不惜一切代价加速“脱钩”。特朗普为吸引制造业回流已穷尽一切手段。疫情之下,美国政府不断加码,加快供应链回迁,实现包括供应链独立、制造业独立在内的“全方位独立”正成为美国重要战略选项。《美国先进制造领导力战略》中就提出“确保医疗产品国内制造”、“提升美国国内制造业供应链能力”等目标。白宫正计划推动吸引美国企业从中国回流的政策,将回流支出100%直接费用化,为美国企业从中国搬回美国的成本埋单。

第二,进一步加大科技制裁。美国不断加紧对华科技制裁,除了“实体清单”外,近期美国商务部宣布正式对中国、俄罗斯、委内瑞拉三国实施新的出口限制政策。新政策主要内容包括:

(1)扩大军事最终用途/用户控制(MEU),覆盖半导体设备、传感器和其他技术。

(2)取消民用最终用户许可证例外(CIV)。美国集成电路、电信设备、雷达和高端电脑等民用产品出口将受到严格审查。

(3)取消对额外允许再出口的许可证豁免(APR)条款。它涉及要求其他国家向上述国家出口美国产品时,必须需获得美国政府许可。

第三,推动组建更为紧密的经济联盟。美国正推动设立一个名为“经济繁荣网络EPN”的信任伙伴联盟,成员包含企业及民间社会团体,来自数字业务、能源、基础设施建设、贸易和教育等领域。联盟成员将遵循同一套标准,通过协调规划减少对中国的依赖。数据显示, 2019年中国对美出口同比减少13%,进口同比减少21%,降幅创下自1984年有统计数字以来的新高。美国商务部货物贸易统计显示,今年一季度对中国出口降至230亿美元,同比减少14.7%,进口减少30.1%,进出口合计贸易量缩小了27.2%。

第四,以“国家安全”为名大幅限制投资。近一时期以来,美国加紧对华投资限制,而日本、澳大利亚等国也纷纷仿效跟进,出台更多针对中国和中国企业的歧视性立法和政策,且相关歧视性立法政策早已不限于境外投资,使得中国海外投资风险日趋增大。世界主要国家外资审查制度收紧导致今年一季度全球上市公司并购交易总值进一步下跌39%至4980亿美元,创七年来最大单季跌幅。事实上,2008年金融危机之后,全球交易并购用了八年才重回金融危机前的水平,而今重振全球跨境投资或需要更长的时间,且远比恢复生产与供应链更加困难。

第五,推动实施资产管制和投融资禁令。强化上市公司财务监管是国际监管大趋势,但过分滥用则可能被视为一种“投融资禁令”。近期美国参议院通过了《外国公司问责法》法案,剑指中国公司赴美上市。此外,美国联邦退休节俭储蓄投资委员会(FRTIB)表示,将无限期推迟其国际基金调整投资组合的计划,暂停在华投资。

第六,多边贸易框架下将“毒丸条款”模板化。美-加-墨协议中增设了“日落条款”,即所谓的 “毒丸条款”。条款规定,若这三个国家中有一国与“非市场经济国家”签署自由贸易协定,则其他协议伙伴有权在6个月内退出美-加-墨协议协议。正在洽谈的美英贸易协议也会加入类似条款,即中国与美国只能二选一,与中国缔约,美国有权退出美英贸易协议。毒丸条款延伸至美欧、美日以及其他双边、诸边甚至多边协定,将巩固以美国范式为基础的国际贸易体系,对世界多边体系几乎是摧毁性的。

第七,形成“数据排他性体系”。当前,美国在前沿和基础技术领域对中国实施管控,限制大量技术数据和敏感个人数据的跨境转移,并通过长臂管辖和强大的情报和执法能力加以落实。当前,美国正联手其他国家试图制定跨国数据流通规则。2019年初,美日欧三方共同商议数字治理相关议题,涉及允许个人、商业、产业数据的相互转移,严格限制向个人信息数据保护制度不完善或不利的国家转移数据,进而打造美日欧互认的“数据流通圈”,建立以西方为中心的跨境数据流动规则框架,甚至以意识形态和政治制度划线,以形成 “排他性体系”。