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  • 张茉楠 中国国际经济交流中心研究员

中国自贸区战略从1.0升级到2.0

2019-09-18
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当前,经济全球化走到十字路口。面对全球新态势,是封闭,还是开放?是对立,还是合作?是选择参与治理,还是选择独善其身?世界史证明,哪里有开放的通道,哪里就有经济繁荣的发展脉络。面对单边主义“逆流”,推动开放型经济新体制,升级自贸区战略并打造其制度框架,将为中国赢得主动。

自2013年9月首个自贸区在上海挂牌成立以来,上海自贸区就引领中国开始新一轮的改革探索,积累了一些制度创新成果。此后,中国自贸区版图逐渐扩容,包括2015年设立的广东、天津、福建自贸区,2017年设立的辽宁、浙江、河南、湖北、重庆、四川、陕西自贸区,以及2018年的海南全岛自由贸易试验区等等。

尽管如此,中国能够比肩全球先进自由区的地区并不多。原因是在要素自由流动、金融体制、监管体制等方面还有诸多障碍,自由化程度较低。特别是现行自贸区并非税收价值洼地,基本沿用出口退税、保税加工等保税区优惠政策,减税功能并不突出。

与此同时,中国所面临的国际经贸规则变化正是全球经济秩序大调整大变革的突出体现。2018年以来,全球范围内先后有全面与进步跨太平洋伙伴关系协定(CPTPP)、日本与欧盟经济伙伴关系协定(EPA)、美-加-墨协议(USMCA),以及南美洲的的南方共同市场(Mercosul)等超大自贸协定签署。与此同时,新一轮国际经贸规则的建构,在知识产权保护、服务业开放、数字贸易、劳动环保、竞争政策和国有企业等的变革趋势等方面对中国形成了新的挑战。

基于此,中国多个自贸区于近期先后设立。包括上海自由贸易试验区临港新区、深圳中国特色社会主义先行示范区及山东、江苏、广西、河北、云南、黑龙江六地自贸试验区。截至目前,中国已陆续建设了三批18个自贸区,形成南北东西、海陆、内外联动的开放新格局,自贸区战略2.0版亦由此诞生。

自贸区战略2.0版本与1.0版本有何不同?较之过去更注重“制度先行”:对内,改政府审批为主的模式,推“负面清单”,同步推进以贸易便利化为重点的贸易监管制度、以资本项目可兑换和金融服务开放为目标的金融创新制度、以政府职能转变为核心的事中事后监管基本制度,创造更加自由便利的营商环境;对外,融入全球经济体系,参与并引领全球新一轮国际经贸规则的重构,进而探索形成面向未来的高水平自贸区制度框架。

自贸区不应只是自由贸易的高地,更应是制度创新的高地。要在探索突破现有体制机制束缚、创新市场准入机制、为国家新一轮改革开放提供经验等方面发挥先行先试的作用。中共十九大报告提出要赋予自由贸易试验区更大改革自主权,探索建设自由贸易港。这种“自主权”,在前面分析过的“制度先行”、注重产业竞争优势提升、对标国际高标准方面均有体现。

自1547年意大利在热那亚设立第一个现代意义的自由贸易港以来,全球已有600多个自由贸易港,如香港、新加坡、迪拜、汉堡、纽约、伦敦、鹿特丹、巴拿马。它们凭借税收等方面的优惠政策和服务贸易上的鲜明优势,成为主导国际贸易的枢纽、集散地及交易中心。

目前,全球自由贸易港制度基本在《京都公约》要求下结合各国实际情况而建立,目的是实现贸易、投资、人员、信息的进出自由。

伴随自贸港遍地开花,推动“零关税、零壁垒、零补贴”的“三零”原则正成为新一轮区域自贸协定谈判的前沿性议题。特朗普在G7加拿大峰会上首次提出了“三零”目标,并将取消美欧非汽车工业产品的关税、非关税壁垒和补贴写入2018年7月美欧发表的联合声明中。尽管目前都是“悬而未决”的提议,但也透露出未来发展趋势。而已经生效的CPTPP,则延续了跨太平洋伙伴关系协定(TPP)对关税的规定,致力于将关税水平降为零。

可以预见,“三零”原则将不仅促进市场的公平竞争,消除政策扭曲,还将极大提升区内企业的竞争优势。反观中国,目前国内现有自贸区及新自贸区,均暂无完全免税的做法及实施“三零”的战略举措,这是中国版本自贸区与西方国家自贸区之间的差距。税收方面的制度调整若能在自贸区改革上落地,有望很大程度上缓解贸易摩擦的制度性因素,从长远看势必产生更为持久的贸易增长动力。

站在新的历史节点,自贸区战略规划需要借改革东风再出发。