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  • 安刚 清华大学国际战略与安全中心研究员

第二次“金特会”可能取得哪些成果?

2019-02-20
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朝鲜最高领导人金正恩与美国总统特朗普即将于2019年2月27日至28日在越南河内举行第二次会晤。

2018年6月在新加坡举行的首次“金特会”以近乎完美的形式主义呈现和高度抽象的《朝美联合声明》开启了朝美关系改善的大门,也成为半岛和平机制构建的重要拐点。《联合声明》确定的“实现朝鲜半岛无核化”、“建立新的朝美关系”、“构建朝鲜半岛持久和平稳定机制”三项目标,为后续朝美谈判提供了指导原则。

新加坡峰会后,朝鲜继续“静默”,没有采取新的试核射导活动,并且开始拆毁部分核导试验和卫星发射设施,同时在体制内加紧推进集中精力发展经济的战略调整。然而,由于缺乏基本互信,旨在落实新加坡峰会精神的朝美无核化谈判进展不顺。朝方绝不情愿放弃已获得的核能力,内心希望作为一个事实上的拥核国获得参与国际体系运作的平等权利,因而坚持“分阶段、同步走”原则,要求美方立即放松对朝制裁,对朝迄今已采取的暂停措施给予实质回报,今后根据美方兑现对朝安全保障的程度决定自己的核导政策。美方坚持认为朝方已有举动只是姿态性的,要求朝交出核导清单并在特定时限内采取高质量和可信的弃核措施,不然不会放松对朝制裁。

双方对“无核化”的定义也存在根本性分歧。朝方认为“无核化”是整个朝鲜半岛的无核化,理应包括美国在韩日部署战略战术核武器的透明化以及未来“东北亚无核区”建设。美方认为“无核化”就是朝鲜的去核过程,内部高案是力争在特朗普第一任期结束的2021年1月前实现朝鲜的无核化。

2018年底,第二次“金特会”提上日程,朝美工作层明显加紧接触。2019年1月1日金正恩发表新年贺词,重申坚定不移实现朝鲜半岛无核化,表示随时准备与特朗普再次会晤。次日,特朗普做出积极回应,透露他已收到金正恩的亲笔信,称金正恩充分意识到“朝鲜有很大的经济潜力”。1月中旬,由劳动党中央委员会副委员长金英哲率领的朝鲜高级别代表团到访白宫,见到了特朗普,带回了他给金正恩的复函。

朝美加紧接触筹划第二次“金特会”,表明双方推动朝核问题和朝美关系改善取得新进展的共同需要压倒了各自在核问题上的单一诉求。

对朝方而言,劳动党七大和七届三中全会决定调整“并进”路线以后,举国“集中一切力量进行社会主义经济建设”的声势造得很足,但打破国际制裁、营造良好外部环境的实效有限,焦躁情绪正在积酿。金正恩真心实意希望缔造一个不一样的朝鲜,正试图运用高超的外交技巧在保住最基本核能力和与美国达成妥协之间走出一条中间道路。

对特朗普政府而言,其在2018年美国中期选举后执政阻力上升,急需在外交领域取得新的业绩。当下特朗普的亚太议程就是谋求两件事,一是处理朝核问题实现突破,二是对华贸易谈判取得“成功”,两件事的“机会窗口”只会在2019年上半年继续敞开,进入下半年美国的所有内外议程都将开始向大选聚拢。

朝美各自公开宣布将举行第二次“金特会”,表明双方团队已经谈拢基本突破方向:朝鲜或将采取部分实质性弃核措施,其“工具箱”里可选择的杠杆包括关闭宁边核设施、明确接受国际监督与核查、重返《不扩散核武器条约》等;美国或将摆出承认朝鲜安全关切的具体姿态,包括与朝规划结束朝鲜战争状态的路径、互设代表处以及局部象征性放松对朝制裁、组织对朝国际能源和粮食援助等。

在2007年2月13日结束的第五轮六方会谈第三阶段会谈上,朝鲜曾经同意以最终废弃为目标,关闭并封存宁边核设施。在2018年9月的朝韩首脑平壤会晤中,金正恩向文在寅总统表示,如美方采取相应措施,朝鲜不仅愿关闭宁边核设施,也会允许核查人员进入。迹象显示,承诺以可验证方式关闭宁边核设施极可能是朝方在第二次“金特会”上做出的关键让步。

总之,第二次“金特会”有望达成小规模的一揽子协议,确定“弃核换安全”的初期路线图和时间表。这样做的好处是保持对话势头,又不动摇双方立场的根本,为后续折冲开辟空间。

朝美无核化谈判重启后,美方一直强烈要求朝方尽快交出包括核武库在内的大规模杀伤性武器及运载工具清单,这被美国内强硬派和技术派视为实现朝鲜无核化理所应当的第一步,在以往美国处理南非、利比亚等国核问题的过程中也有先例可循。但这一要求遭朝方强烈抵制。为推动朝美谈判取得进展,韩国文在寅政府在2018年10月正式向美方提议暂缓要求朝方提交清单。朝方会不会同意提交一个局部意义的清单呢?这是个有趣的看点。

朝方接过中俄共同发起的“双暂停”倡议,在对美谈判中把朝鲜暂停核导活动、美国暂停在半岛大规模联合军演当作一条原则立场加以推动,而“双暂停”在平昌冬奥会期间已阶段性实现,证明了其可行性。第二次“金特会”即将达成的共识会否包括美韩暂停联合军演,同样引人注目。从特朗普在新加坡峰会后的一系列言谈中可以看出,他本人并不认为这个问题不可商量,因为美国在朝鲜半岛常年举行大规模军演既费钱又影响朝美谈判。但美国军方坚决反对,担心暂停联演影响美国在东北亚的长远战略利益。即便特朗普最终拍板暂停,也会包含“即刻恢复”条款。事实上,美方要求朝方采取的任何措施都必须不可逆,而自己所做的任何承诺都是可逆的,也就是说,一旦朝鲜违反协议重启核导活动,美国可以立即实施更严厉的对朝制裁和进行更大规模的美韩军演。

第二次“金特会”一定会达成新的共识,进一步巩固已在半岛重新确立的缓和氛围和条件。今后,有两次美朝峰会和三次朝韩首脑会晤、四次朝中首脑会晤共识垫底,只要朝美无核化不中断,朝鲜与韩、中、俄等邻国继续深入发展和改善关系,半岛局势缓和势头将在2019年内得到延伸。但半岛形势也在加速积聚新的变量,随着朝美谈判越来越触及实质、敏感内容,以及2020年美国大选临近,维系既有成果将会变得困难,新的临界点一旦出现,各方将面临是打破思维定式沿缓和方向继续朝前走还是重回对抗轨道甚至战争冲突的选择。

形势的最大变数在美国,特朗普政府积极进行对朝沟通的另一面是从未停止为出台更强惩戒措施做准备。进入2019年下半年,美国国内政治形势高度复杂化将不可避免地导致特朗普政府处理朝核问题更加急功近利,美国内强硬势力更加处心积虑破坏朝美共识的落实工作。目前特朗普虽主导着朝核问题的解决进程,但个人色彩过浓,无法代表美国对朝政策的未来。

美国默认朝鲜拥核的可能性固然无法排除,但即便如此,也会尽量把朝鲜核武库挤压到最小规模,同时不会对朝中远程弹道导弹能力建设显示容忍度。美朝谈判将在第二次“金特会”后进入真正的“深水区”,面临“停滞即倒退”的危险。

朝鲜以可控方式进行改革并融入国际社会的意愿是真诚的,但不会以放弃安全自保能力为代价。在朝鲜国内,特别是军内,始终存在重提“并进路线”的潜流。如果美国在兑现对朝承诺方面出现拖延和反复,金正恩是否有足够能力压制住国内的倒退冲动,是观察和展望半岛形势下步走向不可忽略的因素。

韩国文在寅政府内忧增多,不仅保守派力量的对立情绪不断上升并加速集结,经济也逼近结构性危机边缘。在此情况下,文在寅更加迫切需要“新阳光政策”结硕果,但在朝美谈判不取得突破、对朝国际制裁未有松动的情况下已没有多少“干货”可出。第二次“金特会”后,金正恩的首要日程将是访问首尔,第四次“金文会”重在落实南北经济合作项目,并为下阶段朝美互动注入动力。

俄罗斯是在“重返亚太”和“开发远东”的战略框架下运筹自己在朝鲜半岛的利益,去年下半年以来已利用自己在联合国安理会的国际权力成功推动制裁朝鲜委员会在向朝提供人道主义救援方面“网开一面”,也着眼未来东北亚经济圈构建在加强俄朝基建、科技、交通等合作方面做了准备。但目前俄国内经济形势不好,问题深重,与西方对峙僵局难解,无法对半岛事务投入更多精力。

日本深惧特朗普政府为与朝达成妥协而放弃日方利益,比如默认朝鲜保有可对日本全境构成直接威慑的中程导弹,不把所谓朝鲜绑架日本人问题纳入朝核问题解决轨道。日方已在加强对美游说,力争把日方关切问题塞入下阶段朝美谈判。

中国通过四次接待金正恩访华、与美韩俄密切沟通、继续严格执行联合国安理会涉朝决议,在2018年以来的朝鲜半岛变局中最大限度保持了自身主动性、灵活度和影响力。中国正蓄势待发,准备适时提出推动实现半岛永久和平的“中国方案”。现阶段朝核问题的本质矛盾仍在朝美之间,加上中美关系紧张,中国尚难全方位介入,仍需审时度势。下阶段中国若想在半岛变局中发挥引领作用,需具备四个基本条件:一是推动朝美和解,逐步解除国际制裁;二是保持中朝高层对话势头,适度重建两国关系的特殊性;三是理顺中美关系,把两国矛盾控制在理性范畴内,尽量减少对重大国际地区问题合作的影响;四是突出与地区国家在核安全、防扩散、区域经济合作等问题上的共同利益,构建互利共赢的地区环境。