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  • 陈懋修 清华-卡内基全球政策中心非驻会研究员

美国为何不应将国际发展领域拱手让给中国

2017-10-09
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版权:盖蒂图片社

唐纳德•特朗普总统威胁削减国务院和国际开发署的对外发展援助预算之际,中国一直在加强自己的国际开发宣传力度。中国主导的“一带一路”等倡议和亚投行等机构,是中国以发展为中心的经济外交的重要组成部分。作为对其核心的和平发展外交政策框架的强化,中国日益强调中国方案对经济发展的好处,尤其是方案侧重于筹资和建设可延伸到远离中国的众多国家与地区的运输及能源基础设施。处在这类地区的大多是中国认定的发展中国家或非洲和拉美、东南亚等地区(即使并不对等的)南南合作伙伴。

由于中国奉行日益主动的侧重发展的经济国策,对美国来说比以往更加重要的是,政府和民间社会不仅要继续参与解决国际发展援助的具体问题,而且要继续主动面对被中国新的发展型政策措施所吸引的国家和地区的更多经济机遇和有效治理挑战。

理解美国和中国对外经济发展政策取向为何如此不同,要从发展本身的概念与实践入手。二战后国际发展观的演变,在美国,在世界银行等多边机构,在经合组织等跨大西洋组织,都是倾向于关注拉美、非洲和亚洲地区较贫穷国家所面临的特定经济(政治)挑战。故此在美国,在美国领导的布雷顿森林机构以及许多欧洲国家,发展理念及其对外交政策的影响都是与发展“援助”和“帮助”紧密相关。常被《经济学人》称为“富国俱乐部”的经合组织通过创建并坚持官方发展援助(ODA)的衡量和分配标准扮演着关键角色。因此,虽然在经合组织国家和联合国开发计划署等其他组织中,有关国际发展的研究和方案远远超出援助本身,但在美国和欧洲,对国际发展传统认知的核心仍是富国和机构怎样主要通过非商业手段帮助穷国减贫。

相比之下,中国过去40年自身经济快速增长,更加上近来俨然成为国际发展的捍卫者,这给富国如何帮助穷国解决发展难题这个向来由美欧主导的议题注入新活力,也带来极大争议。甚至在提出亚投行或“一带一路”之前,中国上个10年与非洲、拉美等发展中国家地区贸易、投资和金融关系的迅速发展已经引起中国国内外官员和学者越来越多的关注。关于中国在这些地区特别是在非洲所扮演角色的争议大多集中在中国是否按照经合组织的既定ODA标准公正行事。中国对这类批评的回应是它声称中国发展方式并不只是或者主要是“援助”,中国的方式有别于甚至往往优于西方的标准方式。

最近一本书中,中国最著名经济学家之一林毅夫对中国的替代方案作了明确阐述。在一篇总结该书论点的文章里,林与合著者王燕“认为官方发展援助不必总是提供优惠,要采取更广泛的手段超越发展援助,就像中国做的那样,要包括贸易与投资”。根据林和王的说法,中国的国际发展方式“超越了发展援助”,是以基于市场的贸易、投资和基于商业条款的信贷往来为主。换句话说,中国认为,通过侧重于在非洲、拉美等其他地区做生意(而不像西方援助国那样强加政治条件),它促进了这些地区的国家以及中国自身的发展。如今中国又高调推动“一带一路”和亚投行这类以发展为目的的倡议和机构,它的做法包括在国内的做法,对于发展不会毫无贡献。

中国式替代方案的关键在于,对中国来说经济发展以及成为一个不断发展的国家,这些都不是泊来品,都没有脱离其自身经验,相反它是基于中国自己的经验与认同。对于中国,发展是日常经济活动的基本,它实际上是这个国家在毛时代之后几乎宗教般痴迷于改善物质生活水平的同义词。这显然与美国和其他西方国家截然不同,后者把发展强调为一个特征或挑战,特定于较贫穷的国家,并不属于“正常”的商业范畴。从这个意义上说,对中国发展“援助”方式的诸多争论都未能切中要害,因为更根本的问题在于中国这种包罗万象、一切与发展有关的方式究竟有没有为许多发展中国家奢望的经济繁荣和政治稳定提供了一个新的可持续的抵达路径。

因此,必须理解中国促进国际发展的主张和努力的全部内容和复杂性,而且要本着建设性批评精神加以回应。

中国与非洲、拉美和亚洲发展中国家的关系各不相同,但至少,中国与缅甸、南苏丹和委内瑞拉等国家的关系突出说明发展中国家伙伴内部的经济、政治和安全危机可能对中国的利益构成严重挑战。在这个意义上,中国正开始领教美国和其他西方发展援助国早就明白的事情,那就是,没有简单的办法可以移除某些国家长期存在的根本性经济、社会和政治障碍从而实现良好的经济和政治治理。不过中国面对这样的挑战并未退缩,种种迹象表明它将继续推行促进发展的政策和倡议,特别是促进基础设施建设和融资。

因此,势在必行的是美国不能错误地认为国际发展领域某种程度上是偏离美国经济、政治和安全核心利益的边缘地带而将之放弃。很显然,只关注狭窄的ODA其实是忽略了更大的挑战。如果美国把发展领域拱手让给中国,狭隘地以为发展仅仅是援助,那基本上等于把包括贸易、投资和金融在内的所有经济机会都相让给了中国积极的、由国家主导的发展型对外经济政策。而放弃发展领域还会有严重的政治和安全后果,美国的欧洲盟友已经随着削减美国国际开发预算的威胁即将成为现实而敏锐地指出了这一点。

认为美国不应将国际发展的政策或话语权让给中国,不一定意味着必须采取挑衅或对抗性做法。事实上,通过与欧洲和亚洲盟国的多边努力,或与中国的潜在合作,解决像基础设施这样的明显需求问题,可以成为一个出发点。但如果本届美国政府执意作茧自缚放弃国际发展领域,那么更重要的就是民间社会组织要填补这一空缺,以便更好地了解和应对中国时时处处强调发展的对外经济政策所带来的挑战与机遇。