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美中摩擦下菲律宾外交政策的一致性

2017-04-27

虽然批评人士经常指出,菲律宾外交政策与它的总设计师、总统罗德里戈·杜特尔特的表达方式一样,明显前后不一、不可预测,但它仍然显示出了某些一致性。和其他选择不阐明外交政策策略细节的国家相同的是,为了在关键和敏感问题上留有足够的谈判和回旋余地,这些形成中的一致性没有被正式而连贯地表达出来,多半只能以外交政策的重点为参考。虽然不十分明确,但了解某些形成中的一致性,能让人更好地认识不断变化的菲律宾外交。而且,除了那些助他入选《时代》周刊2017年最具影响力人物的妄言妄语,杜特尔特在行动上基本与整个地区对美中潜在冲突的反应是同步的。

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扩大与中国的经济关系

第一个一致性,是愿意为了明显的经济好处而扩大与中国的经济关系。由于中国在基础设施、制造业、农业、可再生能源、城市规划与发展、扶贫、技术与技能培训等方面多有建树,扩大与中国的关系会给菲律宾的经济与社会带来革命性影响。增加基础设施支出、放宽外资所有权限制以吸引更多外国投资、振兴农业生产力和乡村旅游,这些都是杜特尔特政府“10点社会经济议程”的关键内容。一个清楚的认识就是,与中国的合作能在帮助国家实现这些目标的过程中起关键作用。

中国如今是世界第二大经济体,是菲律宾第二大贸易伙伴——是它的最大进口来源国和第三大出口市场。事实上,如果把内地和香港的份额加起来,中国已居日本之上,是菲律宾最大的海外市场。国家对经济和强烈的民族主义施以实质性参与和影响,使良好的政治关系成为了强大经济关系的坚实基础。国有企业易被动员起来支持政府的指令,数百万中国游客也很容易被吸引到近期与中国关系热络的国家。实际上,人们很快就感受到了关系改善产生的影响。杜特尔特2016年10月对北京进行国事访问,带回了价值240亿美元的贷款和投资。国事访问后,中国又在去年买了价值1亿美元的菲律宾水果。就在今年3月,18家中国公司一次性签下17亿美元的菲律宾农矿产品采购订单,中国驻菲大使赵鉴华称这是东盟内的第一个类似协议。此外,预计中国游客今年将突破100万大关。事实是,两国关系冬去春来所带来的经济好处,其限度并不取决于中国,而取决于菲律宾的吸纳能力。

之所以希望扩大与中国的关系,是因为认识到中国已经取代其他主要经济体,成为地区最大的经济产品提供方。其实按照2015年的东盟贸易数据,在东南亚最大贸易伙伴排名中,美国才居第四,排在日本和欧盟之后。自从退出跨太平洋伙伴关系(TPP)以来,美国还没有就这一地区拿出一个相关经济计划,以匹敌或者至少是平衡中国正在开展的“一带一路”倡议以及它的辅助机构,如亚投行和丝绸之路基金。到目前为止,美国在亚太介入的重点还是安全问题(如朝鲜、南海),在经济上则空洞不实,而这又恰是该地区快速发展国家最最优先考虑的事情。随着一位成功的商人入主白宫,人们最初乐观地以为美国在该地区会再次发挥积极的经济影响,然而,美方关于限制移民和工作外包的恼人声明,只加剧了人们的担忧。亚裔美国人,包括菲律宾裔美国人,和其他的移民社群一样,对特朗普意欲中止奥巴马的延期遣返计划倍感焦虑。同时,由于区域生产一体化程度已经相当高,亚洲制造商和出口商对美国与主要经济伙伴解决贸易逆差问题的结果充满戒心。

淡化与美国的安全关系

第二个一致性,是淡化与美国的安全合作,尤其当这种合作影响到第一个一致性的时候。由于没有强有力的区域经济议程,与美国的接触便更倾向于安全问题。可想而知,地区国家会与这种接触保持距离,或者低调合作,以避免冒犯与中国蓬勃发展的经济关系。虽然近来朝鲜的核与导弹计划引起各方关注,尤其是美国调动美国海军“卡尔·文森”号航母向平壤发出强烈信号,但这在东南亚的议程中并不是重点。当然,商业航行自由——目前尚未受到倒霉的事态发展的影响——是共同的地区利益,但军用机舰的航行自由却不是,不过后者已经迅速成为美中对抗的舞台。2001年的EP-3侦察机、2009年的美国海军“无瑕”号监测船、2014年的P8“海神”号反潜机、2016年的EP3侦察机事件,都属于美国在南海海域和空中(美国认为是国际空间)愈演愈烈的监视或军事信息收集行动,并遭到中方的不断抗议。这些事件只会让人更加觉得,南海争端正在从六个声索国之间的领土和海上纠纷,转变成美国和中国之间的大国对决。东南亚国家并不想参与这场较量,尤其是一旦紧张局势失控,实实在在的敌对行动将发生在它们的后院。

实际上,不单是菲律宾正在淡化与美国的安全合作,并探索与中国的安全关系。2014年政变后,泰国和美国长期存在的军事合作已经降级。美国和马来西亚的军事关系,也在经受近期双边关系难题的考验(如美国对涉及马来西亚总理纳吉布·拉扎克的“1MDB”案的调查)。东南亚国家政府日益把来自西方的批评(如对杜特尔特的强势扫毒行动、对泰国军政府的统治),视为对其内政的无理干涉。而通过联合军事演习和武器采购的方式发展安全关系,成为中国与东南亚关系中的一个新维度,它的驱动因素是:1)拓展超越经济的合作边疆,或者让经济合作进一步深化;2)向美国传达一个信息:如果出于利己或政治原因,美国决定减少或停止提供地区安全产品,那么东南亚还有其他选择;3)吸引中国参与应对共同的地区安全挑战,如海盗,或许这样还能让它收敛在南海的独断专行。

杜特尔特宣布向中国和俄罗斯采购武器,并考虑与这些非传统安全伙伴举行军事演习,这让许多人感到惊讶,而其他东南亚国家也明白他的所思所想。泰国与中国举行过空军联合演习(鹰击2015)和海军/海军陆战队联合演习(蓝色突击2016),并从中国购买了坦克、辅助车辆和潜艇。马来西亚一直在和中国举行联合军演(和平友谊2014-16),2016年还从中国采购了近海多任务舰。印度尼西亚也一直与中国进行军事演习(利剑2011-14),2008年还与中国共同生产军事装备(如军用运输车和运输机、火箭发射器和弹药),2011年与中国共同生产导弹。从这个有利的角度看,所谓的杜特尔特现象(从过度依赖美国变成与中国打得火热)并非区内异数,这一进程早在他当总统之前就已经开始了,当然无疑,他是这一进程最坚定的支持者之一。认为中国是威胁或潜在威胁,这种看法依然存在,但并没有让地区国家停止与中国的交往,哪怕是在安全领域。美国未能阻止中国的人工岛礁建设,尽管它在地区提前部署了人力物力,并实施了徒劳的航行自由行动,但这无助于让它保持摇摇欲坠的地区吸引力,为此杜特尔特声称要脱离美国,表示华盛顿已经失去菲律宾。

管理与邻国的纠纷

第三个一致性,是淡化长期以来损害菲中关系的领土和海上争端,使之难成气候。在发展建设性的双边关系过程中。西菲律宾海(指菲律宾群岛西侧的南海海域,译者注)的争端一直有如芒刺。不过,马亚西亚和印度尼西亚的经验表明,虽然争端悬而未决,稳定而有益的关系仍可茁壮成长。这也说明日益流行的是争端管理(谈判与巧妙的外交,遵守“行为准则”),而不是争端解决(如国际仲裁)。即使力量不对称,外交依然是争议各方化解危机和事件的首选,就好像2014年的中越石油钻井平台事件、中国船只进入印度尼西亚纳吐纳群岛和马来西亚卢康尼亚浅滩海域事件,以及印度尼西亚炸沉在其海域查扣的外国渔船事件。这些,也让菲律宾2013年对中国提起仲裁的决定,在现行的涉及地区热点的国家实践中,成为没有先例的事情。争议各方不断努力淡化纠纷,而大张旗鼓的仲裁与之形成了鲜明对比。

越南1974年把西沙群岛输给中国,1988年又失去赤瓜礁,两次都是打了败仗。但自那以后,越南加速巩固了在南沙群岛的存在,如今它占据了争议海域内数量最多的岛礁。在南海,如果有那一方最让中国感到愤愤不平,那只能是越南。不过越南后来选择通过谈判解决2014年石油钻井平台争端,尽管大规模的反华暴乱导致数十人死亡,数百人受伤,财产遭到破坏。之后,中国国有能源公司撤走了石油钻井平台,这说明越南取得了外交胜利。河内还与北京在东京湾/北部湾进行资源开发合作。2000年的越中渔业协定,其前身可以追溯到1957年,而海上油气联合开发依据的是2000年越中海上划界协定第七条。从这方面看,杜特尔特决定搁置(不是无视)具有里程碑意义的仲裁胜利,推迟访问西菲律宾海的卡拉延群岛(菲律宾对其占有的南沙群岛部分岛礁的称呼,译者注),与中国商讨在争议海域共同开发的前景,虽然听上去是听天由命,但这不意味着退却。事实上,它甚至有可能是有意而为的计策,以获取中国在经济上的最大让步,并有助于建立地区信任,何况今年正值马尼拉出任东盟的轮值主席。

与中国改善关系,甚至可能给国家创造有利氛围,实现卡拉延群岛上民用设施的升级和现代化,同时不激起强大邻国的敌对反应。尽管中国声称它在广阔的南海有无可争议的主权,并声明反对其他声索方的行动,但越南、马来西亚和台湾还是能够巩固对已占岛礁的占有,同时继续从事捕鱼和油气开采等海上经济活动,很少听说它们在这方面与中国发生冲突。这说明,健全的争端管理措施,如越南在2013年与中国建立的渔业热线,替换性的/后门的渠道,如2016年8月拉莫斯与傅莹在香港两次会面,有助于为2016年10月杜特尔特的国事访问和其他高层访问及工作交流铺平道路,而且能被地区所接受。

模糊的价值

杜特尔特的言谈举止都是他伪装的外表。所有人都希望他能有所改进,但仅把眼光停留在他的演讲和举止上,难免会带着偏见分析他的独立自主外交政策。人们批评说,他的出尔反尔和自相矛盾造成了不确定,但由于地区和全球形势不断变化,这种不确定性即使不是必须,可以说也是必要的。虽然存在分歧,尤其是在南海,但如果中国继续是美国最大的贸易伙伴,那为什么菲律宾不能有样学样,发展与中国的经济关系呢?如果美国可以对他们的条约承诺模棱两可(1951年的美菲共同防御条约第五条是否覆盖卡拉延群岛?何谓第四条中提到的“武装攻击”?),那为什么要指望马尼拉如此认真并承担义务呢?如果其他声索国与中国虽然有领土和海上纠纷,但彼此保持着良好的经济关系,甚至发展安全关系,那为什么菲律宾不可以呢?如果其他声索国在与中国打交道时发现并有效利用了杠杆,那为什么菲律宾不能呢?如果其他声索国搭仲裁的顺风车,但继续与中国暗通款曲,那凭什么阻止马尼拉利用自己法律上的胜利和北京讨价还价,同时不牺牲它在西菲律宾海的利益呢?如果特朗普总统的地区政策还是含糊不清,那为什么要让美国的地区盟友乐于助人呢?亚太地区正在快速变化,菲律宾作出改变是对的。模糊允许保持灵活性和故意的不一致,便于进行必要的重新校准。