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  • 张茉楠 中国国际经济交流中心美欧研究部副部长、研究员

全球统一最低税率的背后是“竞争力锁定”

2021-04-21
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近期,美国财长耶伦表示,美国正在与G20国家合作,以商定一项能够制止逐底竞争的全球最低企业税率协议。该项协议虽有助于打击全球多年来存在的税收侵蚀和利润转移问题,但也会导致“竞争力锁定”,长期看是对一国税收主权的损害。

“全球最低企业税率”并非美国首次提出。近年来,经合组织就一直在推进全球税制协商,其重点在两个方面展开:一是制定有关跨境数字服务课税的制度设计,二是设置全球企业最低税率,主要用来解决税基侵蚀和利润转移问题。而当前,美国提出全球最低税率的动因更为明显,一方面是要摈弃特朗普时代单边行动的做法,重返多边途径,并藉此重拾全球多边体系中的领导地位,另一方面也是为维护美国利益而实行“竞争力锁定”。

按照美国财政部的说法,该倡议是为促进全球税收利益公平分配,打击“避税天堂”。但其政策目标可能不限于此。当前,拜登政府推出2.3万亿美元基础设施刺激计划,这使得美国2021财年的财政赤字预计达3.4万亿美元,占GDP比例高达15%,为发达国家之最。但如何开源?现在看,主要是通过提高企业所得税率来弥补,但此举又恐损害美国企业的竞争力,妨碍美国产业和资本回流。因此,拜登政府希望通过达成全球一致的最低税率,使其他国家难以通过低税率获得比美国更大的竞争优势。

仔细分析美国新税法的细节可知,美国增税计划中除了将美国企业所得税率从21%提高至28%外,还包括取消离岸投资激励、减少利润转移、反击公司税领域竞争等措施。据美国财政部预测,增税计划未来十年将把大约2万亿美元公司利润带回美国税收系统。特别是那些让企业不再有动机把利润转移到海外的措施,将带来约7000亿美元的联邦税收收入。其“美国利益优先”的目的一目了然。

经济全球化时代,遏制税基侵蚀和利润转移的国际税务合作是必要也是必须的。一些跨国企业利用各国税收法律差异和规则错配的漏洞,将利润归属转移到较低税率乃至零税率的税务管辖区,从而减税和避税,给各国造成巨大的税收损失。一些未开征所得税和不对居民境外所得征税的国家(地区)成为全球税收“洼地”,变成“避税天堂”。为此,自2013年G20峰会启动了OECD/G20税基侵蚀和利润转移(BEPS)项目,通过国际税务合作打击税收侵蚀和利润转移行为。

但现在的主要问题在于,是否应当通过设定全球统一最低税率来解决“税收侵蚀和利润转移”,以及合理的最低税率应设定在什么水平?这种税制安排极其复杂。例如,当前美国提出的最低税率(21%)高于目前OECD所讨论的近12.5%税率水平,12.5%也恰好是爱尔兰现行的公司税率。美国提出的最低税率将大大提高一些跨国公司和企业的运营成本,对一些低税率国家也是比较大的竞争力损害。

税率是经济体竞争力的重要表现,对于中国香港、新加坡这样具有高竞争力的经济体而言,其竞争优势很大一部分来自于低税率及简单税制,这也是它们成为全球离岸金融中心和国际贸易枢纽的核心优势所在。数据显示,2018年,香港海外投资头寸中约有32%来自英属维尔京群岛,8.1%来自开曼群岛,5.3%来自百慕大,三者合计占到香港海外投资的近一半左右。另有数据显示,全球181个设有公司税的国家和地区的税率平均值与中位数为23.7%和25%,其中145个国家和地区的公司税率高于香港现行企业所得税率16.5%。新加坡是全球赋税最低的国家之一,企业所得税为17%,且免资本利得税。新加坡政府允许新加坡公司的股东享受股息收入免税等众多税务优惠,使新加坡成为吸引全球投资的据点。

全球统一最低企业税率协议将在很大程度上对香港、新加坡等低税率经济体造成长期影响。通过税制锁定的方式来让渡财政和税制主权,这种做法不符合一些国家和地区的根本利益。可以预计,各经济体之间的分歧和博弈会继续,最低企业税率协议的谈判也将是一个艰难的过程。