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“一带一路”倡议正演变为多边机制

2019-06-12
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2019年4月26日,中国国家主席习近平、夫人彭丽媛和“第二届一带一路国际合作论坛”的嘉宾出席了在中国首都北京举行的宴会。

第二届“一带一路”国际合作高峰论坛于2019年4月底在北京举行。此次活动突出强调了2013年“一带一路”倡议正式启动以来,各国在一系列基础设施项目上取得的大规模进展。在这一发展过程中,“一带一路”高峰论坛也具有重大意义,它为一个正式的多边机制提供了框架。

“一带一路”通常被描述为一种志同道合国家之间的合作安排,这些国家对推动全球基础设施和连通项目感兴趣。随着“一带一路”建设项目、参与国及其所追求目标的广度和深度不断扩大,显然需要有一个更加正式的制度框架。

第二届高峰论坛发表的各国领导人联合公报呼吁加强合作,并重申“加强多边主义对应对全球挑战至关重要”。习近平主席呼吁论坛成为常态化活动,并表示论坛将落实“一带一路”的多边制度化架构。最重要的是,“一带一路”咨询委员会进一步强调了采取更正式多边措施的必要性。

咨询委员会是第一届高峰论坛举办后成立的机构,它的自我介绍是“为'一带一路'高峰论坛提供智力支持的非营利性国际政策咨询机构”。咨询委员会的主要职能包括为“一带一路”论坛提供咨询,为论坛会议确定主题和议程,提供政策建议,促进务实合作,增进人们对“一带一路”倡议的了解。在第二届论坛会议召开前发表的一份报告中,咨询委员会列出了论坛讨论的三个主题:1、“一带一路”倡议与联合国2030年可持续发展议程对接,促进世界经济增长。2、“一带一路”合作的重点领域。3、加强“一带一路”合作机制与能力建设。这三点都表明“一带一路”将强化多边主义。

创建“一带一路”多边架构已经势在必行。迄今为止,绝大多数正式安排都是以双边条约或具体项目合同的形式存在。自从2013年“一带一路”倡议启动以来,它还从未被描述为一个正式的组织机构,而是被当作中国以某种方式参与各国一系列建设项目的描述性标签。

但无论出于有意设计,还是出于必要性,变化都已经出现。在第二届高峰论坛的最后公报中,与会各国领导人直接表态,支持把“加强多边主义”作为应对全球挑战的重要组成部分。强化多边架构也是为了确保加强合作,实现“一带一路”的议定目标和最终目的,比如确保它能够支持联合国2030年发展议程。在实践层面,同样需要有多边架构与合作,来确保互联互通项目实现有效的跨国连接,确保在税收制度、环保、经济活动等领域形成统一标准和做法,同时实现“一带一路”的另一个既定目标——终结腐败。

咨询委员会报告直接提到了加强“一带一路”机制架构的问题。报告指出,“'一带一路'需加强多边机制与能力建设,从而更好地实现各参与国之间的沟通与协作”。报告建议高峰论坛正式化,每2-3年定期举办,讨论并设定“一带一路”的各项指标。此外还可以在地区或部门基础上,就审查特定问题举办“配套活动”。

咨询委员会还注意到,“一带一路”高峰论坛目前尚无“集中的协调机制负责论坛闭会期间的统筹协调工作”。对此它表示,“为深化合作、打造具体成果,确保'一带一路'合作行稳致远,建立有效的高峰论坛支撑机制势在必行”。委员会列出了一些可行的模式,如G20或博鳌亚洲论坛模式,以供“一带一路”高峰论坛参考。

“一带一路”倡议向多边架构的转变受到了欢迎,因为它可以提高项目的影响力和有效性。到目前为止,论坛会议都直言不讳地对各种积极的多边合作方案给予支持。支持多边主义的关键用语,如包容、自愿参与、对所有国家开放、尊重各国国内与国际承诺等,在论坛措辞中十分突出。利用多边架构使“一带一路”倡议正规化,还可以更有序地规划,以提高项目有效性,进而使互联互通和基础设施项目更加可行。正如咨询委员会解释的,“加强多边化可以扩大支持'一带一路'合作的基础,增强所有参与国的主人翁意识”。

在当前的国际环境中,支持多边主义看上去也许是误导。美国的政策、英国退欧以及某些国家的观点,都带有反多边主义的明显趋势。但同时,无可置疑,多边主义不仅有利于实现共同目标,而且它是当今世界合作的必要组成部分。“一带一路”倡议有潜力在世界各地取得广泛的积极进展,而推动和确保这些进展需要多边架构。为使“一带一路”倡议转化为正式的国际机制,有必要按照咨询委员会的建议采取行动。