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更实基础和更广参与:第二届“一带一路”高峰论坛的收获

2019-05-27
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上月在北京举行的第二届“一带一路”高峰论坛不仅是对批评和挑战的回应,更是为巩固和扩展这一已有六年历史的互联互通倡议做出的持之以恒努力。

更多的与会者表明了这一倡议不断增强的吸引力。参与方签署大量合作文件,诸多地区组织的重要文件也提及“一带一路”倡议,这绝不仅仅是象征性收获。这其实说明,“一带一路”倡议的机制化成就被低估了。随着大量实际项目已经或即将完工,“一带一路”倡议在巨大的政治和经济逆风下展现出韧性。但设定更高的标准提升了预期,并将这一倡议置于更大的聚光灯下。中国化解不断升高风险的能力将面临考验。

延续和深化

第二届论坛较第一届吸引了更多国家参与。2017年与会的32位各国元首中的25位再度与会,这显示出延续性。这些领导人包括捷克总统米洛什·泽曼、缅甸国务资政昂山素季、肯尼亚总统乌胡鲁·肯雅塔、菲律宾总统罗德里戈·杜特尔特,以及俄罗斯总统弗拉基米尔·普京。联合国秘书长安东尼奥·古特雷斯和IMF总裁克里斯蒂娜·拉加德也再次与会。14个新与会国家——包括奥地利、吉布提、埃及、莫桑比克、尼泊尔、巴布亚新几内亚、葡萄牙和沙特阿拉伯——加深了在北京举行的领导人圆桌会议的深度。十个东盟国家领导人也全部出席,这是史上首次。

“一带一路”的愿景和承诺也展现出了韧性。虽然智利、埃塞俄比亚、意大利、哈萨克斯坦、吉尔吉斯斯坦、蒙古、巴基斯坦、瑞士和越南政府都换届了,但这并没有阻碍它们继续参与“一带一路”倡议。即便印度尼西亚大选也没有阻止这个东南亚最大国家与会,副总统优素福·卡拉参加了论坛。不过,也有一些重要人物缺席。曾参加2017年峰会的阿根廷、斐济、波兰、西班牙、斯里兰卡、土耳其和世界银行首脑没有再次与会。

在为期三天的论坛开幕前,一份报告总结了“一带一路”倡议在六大关键领域的进展。“一带一路”倡议被上海合作组织(2015)、G20(2016)、联合国(2016、2017)、中国-拉美和加勒比国家共同体论坛(2018)、中国-阿拉伯国家合作论坛(2018),以及中非论坛(2018)写入声明和领导人联合公报。北京还和125个国家及29个国际组织签署了173分合作文件来实施倡议。

关于数字互联互通、标准化、税收、知识产权、法律合作、能源合作的高级别会议和协议也已推进。仅在交通互联互通方面,就已签署了18个双边和多边协议。在电子商务方面,已和17个国家达成双边协议。这些成绩显示了这一雄心勃勃倡议试图涵盖的广阔领域。这种基础性工作对于将倡议嵌入国家和地区互联互通发展至关重要。多边承诺有助于强化双边协议,而后者又有助于减少达成地区契约的风险。虽然不是所有协议都能完美落实,但成功案例有助于未来拓展合作。

在基础设施方面,已经完成的项目包括中国西部至西欧的货运班列、中国-哈萨克斯坦-乌兹别克斯坦高速公路、中国-越南北仑河二桥、中国-俄罗斯-蒙古路上跨境光缆、中国-缅甸石油和天然气管道、阿联酋哈利法港集装箱码头,以及比雷埃夫斯港3号码头扩建工程。与哈萨克斯坦(霍尔果斯)和老挝(磨憨—磨丁)的跨境经济合作区也被提及。

“一带一路”倡议发掘了地区国家对更好互联互通的渴望。迄今为止,中欧班列连接了亚洲和欧洲16个国家的108座城市,提供了比海运更快、更便宜的选择,并释放了沿线内陆国家的发展机会。正在进行中的铁路项目还包括匈牙利-塞尔维亚铁路(贝尔格莱德至旧帕佐瓦段已开工)、中国-老挝铁路、中国-泰国铁路,以及雅加达-万隆铁路。

不过,虽然获得高层支持,但一些项目仍然面临行政僵局和地方阻力。第二届论坛给了北京一个机会来安抚参与者,并展示“一带一路”倡议可以灵活应对参与者的特殊需求。在论坛开幕前,对马来西亚东岸衔接铁道成本的成功重新谈判就展现了这一点。

预期提升

不过,第二届论坛也给“一带一路”倡议提出了更高的要求。“透明、绿色、清洁”的呼吁,以及“高标准、以人为本、可持续”的发展模式增加了倡议难度。“绿色”和“清洁”在2017年联合公报中缺如,但在2019年联合公报中分别出现了七次和四次。为了抵消对债务陷阱的担忧,《“一带一路”融资指导原则》和《“一带一路”债务可持续性分析框架》已经发布。中国日益有信心处理这些问题,可能有几方面原因,包括中国已成为全球最大可再生能源生产国和第二大绿色债券市场。中国在国内的反腐、脱贫和治理污染的成功或许是另一大原因。

“一带一路”倡议还在上个月的论坛中展现了不断增加的包容性。习近平主席在主旨演讲中欢迎多边和各国金融机构以及私人资本一起参与。他鼓励开展第三方市场合作,这会吸引法国、加拿大、新加坡、西班牙、荷兰、比利时、意大利和澳大利亚等发达国家参与。去年10月,中国和日本签署了一份全面的第三方市场合作协议,覆盖基础设施、融资、物流和信息技术。

2019年联合公报还支持“各国在项目准备和执行方面加强合作,确保项目可投资、可融资、经济可行及环境友好”。这可能是为了回应对负面环境影响和未充分利用项目的指责。自去年来,来自45个国家的超过140名官员在“中国-IMF联合能力建设中心”进行了培训。

通过将“一带一路”倡议向其他投资者开放,中国不仅消除了“一带一路”倡议是中国俱乐部的观念,也有助于降低中国在海外不断增加的债务。此外,和有长期融资经验和声誉资本的发达国家组建合作关系,将最终帮助减少对中国投资的地方阻力。

总而言之,第二届“一带一路”高峰论坛显示,国际互联互通是一个不断发展的倡议,虽然持续面临挑战但仍将不断获得发展动力。虽然这一倡议无疑代表了中国的全球领导力渴望,但其能否成功将有赖于中国整合和协调不断增多的参与者和利益方。