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美国对华政策的战略影响与趋势

2018-09-11

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美国财政部

任何双边关系都包括经济政策和经济关系的内容,美中关系尤其是这样。1978年之后中国融入全球经济,并奉行“和平发展”政策,中美两国都从中受益。在北京为2001年加入WTO的努力中,中国的关税和非关税壁垒显著减少,这些改革为中国成为世界最大贸易国和第二大经济体奠定了基础。

中美贸易的扩大为两国数百万人增加了消费可能。历史上,从没有哪个国家像中国在过去40年里那样大规模减少了贫困。美中之间如果出现长期贸易战,那么,在充满活力的全球经济中不断发展起来的专业化与分工将会受到严重的影响。

特朗普政府希望通过对大批进口产品实施或威胁实施高关税,迫使中国坐下来谈判。为了证明这种保护主义策略的合理性,特朗普政府转而搬出了“国家安全”这套旧说辞。虽然可以选择使用1962年《贸易扩展法》第232条——该法允许在国家安全理由下使用关税和非关税措施,而且它得到了WTO的认可——但它引用的理由应该是重大的,而不只是一种保护特殊利益的策略。出于安全考虑而实施保护主义的主要风险在于“国防牌”有可能被过度使用,从而在安全名义下让合法的贸易和投资受到限制。

当今全球经济的一体化水平远超信息革命之前。复杂的供应链遍及全球,而中国是主要的生产平台。一旦这个链条断了,所有人都会遭殃。仅凭这一事实,人们就应该对通过煽动贸易战扰乱全球经济秩序保持警觉。基于规则的国际秩序给全球经济带来净收益,因为它减少了不确定性和风险。历史告诉我们,自由贸易促进和平与繁荣,保护主义则恰恰相反。

特朗普总统或许以为,他可以通过使用保护主义大棒从习近平主席那里得到更多好处。但到目前为止,这种策略适得其反,因为中国针锋相对地通过提高从美国进口产品的关税进行报复。

一个按照共同的规则指导对外贸易和投资的体制,要远远优于一个随心所欲在总统推特上发布走走停停政策的体制。贸易战导致了“经济民族主义”的兴起,也说是政府要利用产业政策来打造“国家级冠军企业”。这类战争带来的狂热往往让领导人和公众看不到对外国竞争和思想关闭市场所产生的机会成本。

最近颁布的“外国投资风险评估现代化法案”(FIRRMA)是国防授权法案(特朗普总统8月13日签署)的一部分,它授权美国外国投资委员会(CFIUS)在更大范围内监控入境投资,确保这些投资不会危及关键基础设施或国家安全。

根据这项2019财年才生效的新法律,美国外国投资委员会的审查程序将变得更长、费用更高。但愿新程序能让美国更安全,不过,它也许阻碍有利于高科技创业公司的跨境资本流动,而这些公司是不可能构成安全威胁的。尽管外国投资风险评估现代化法案适用于所有境外国家,但它是为处理中国对美国企业,尤其是中国对美国信息技术、机器人和其他高科技领域投资而专门设计的。

习近平主席在2015年提出“中国制造2025”,目的是要让中国成为全球技术的领导者。实现这一目标最便捷的方式,就是收购美国和其他主要创新型国家的高科技创业公司。2017年9月,美国外国投资委员会阻止了一家有中国背景的投资商收购美国半导体制造商莱迪思(Lattice)。几个月后,由于担心数据安全,阿里巴巴子公司蚂蚁金服对速汇金(Moneygram)的收购也被叫停。按照新法律,美国外国投资委员会的备案数量肯定会增加,尤其是在美中紧张局势升级的时候。

中国也以国防为理由,限制外资进入其能源、交通、金融等“战略”行业。中国颁布了新法律,限制信息通信技术产品及零部件的进口,要求它们“安全可控”。这个模糊的标准使决策者拥有极大的自由裁量权,增加了不确定性,给希望进入中国迅速崛起的信息通信技术市场的美国企业造成沉重的成本负担。

虽然特朗普总统的保护主义策略可能会让中国做出一些让步(如中国增加对美国商品的采购,以减少贸易逆差),但它不太可能一夜之间改善关键领域(如电信和银行业)的市场准入,让知识产权得到保证,让外国企业不再被要求共享它们的专利信息。北京长期以来一直承诺要改变这些政策,但中国当前的政治环境意味着真正的改革仍会迟滞不前。

为了实施保护主义政策而过度扩大国家安全理由,可谓危险重重,因为它有可能加剧经济民族主义,失去在基于规则的制度下进行互利贸易的好处。美国和中国应该保持国际供应链的开放,认识到即使中美贸易小小的脱钩也会产生巨大连锁反应,通过共同努力来加强全球经济。