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  • 鲁传颖 上海国际问题研究院副研究员

特朗普时期中美网络关系的走向

2018-01-03
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美国有线电视新闻网

网络安全问题自奥巴马政府以来一直是中美关系中复杂、棘手的难题,双方的领导以及网络安全团队都付出了大量的努力来避免分歧、促进合作,稳定网络关系。

从2013年到2017年这段时间,两国政府层面的对话交流机制经历了三次大的变化,大体上分为三个阶段:第一个阶段是中美网络安全工作组阶段。这个阶段是由中方的外交部门牵头,有军方的参与,中方的团队包括了公安、网信和工信等部门。美方的团队中也有联邦调查局、国土安全部等执法和网络安全部门。双方的政策目标是希望建立一个综合性的网络对话机制,来解决网络商业窃密问题。

第二个阶段是中美打击网络犯罪及相关事项高级别联合对话。这个阶段是由双方的网络安全执法部门牵头,中方具体包括公安、外交、工信、网信部门,美方是由联邦调查局和国土安全部牵头,成员还包括司法部、国务院。这一阶段的明显特征是两国的军方不参与对话,主要原因是美方单方面在没有任何事先迹象的情况下起诉了中方五名现役军人。美方这一举措摧毁了中美在网络安全领域建立互信的努力,并且成为双方恢复网络军事层面对话和合作绕不过去的难点。某种程度上说,这是今后双边关系中最不确定、最难以管控的风险点之一。

第三个阶段是海湖庄园会议后双方建立的四个轨道之一,即执法与网络安全合作。现阶段的情况比较特殊,因为这一机制继承了双方在2015年9月建立的打击网络犯罪高级别对话机制,但是过于聚焦在打击网络商业窃密等议题,重心也转向了追逃、遣返非法移民等合作。两国的网络安全问题被分散到外交安全、经济和执法三个轨道中去谈,除了执法与网络安全合作渠道,双方的外交部门在外交安全轨道中谈国际规则,财政部和网信部门在战略与经济对话中谈市场准入和安全审查。

这三个阶段中,第一个阶段试图建立的综合性全面对话机制因为棱镜门和美方起诉事件而失败了。第二阶段解决了网络商业窃密问题,但却在其他网络问题上难有作为。第三个阶段在巩固第二阶段成果之上,把网络问题分散到不同的轨道中去对话。这种快速的变化反映了网络问题的动态性、复杂性和战略性等特点。这对双方的网络团队也提出了很高的要求。出于各种原因,双方各自的网络团队都没能在国内建立起有效的统筹协调机制,这是导致机制反复变化的原因。

特朗普总统访华后,中美网络安全主要存在四个领域的问题。一是执法合作(政府支持的网络商业窃密),二是网络空间国际规则制定,三是市场准入问题,第四是军事领域的互信。这几个问题的态势是,第一个通过2015年9月的习奥会已经比较稳定;第二个问题由于今年在联合国信息安全政府专家组中的谈判破裂,双方的博弈会进一步加剧,但不会对双边关系产生太大的负面影响,双方都没有把网络政策的重心放在国际规则上;第三个是争议比较大的领域,也是301审查所针对的重点;第四个网络军事问题是最大的风险点,美国不断推动网络空间军事化,鼓吹进攻性网络行动,增加了双方在网络领域冲突以及爆发危机的风险。

长期来看,中美在网络空间是合作还是竞争取决于两个态势。一是数字经济对地缘经济的颠覆,二是网络安全对于传统地缘安全的颠覆。首先,市场准入问题的背后是数字经济时代中美作为网络领域事实上的G2如何去建立新的国际贸易规则和相互开放规则。金融、能源、交通、高端制造、智慧城市这些产业的发展都越来越依靠大数据,这些数据的跨国流动成为决定新的全球地缘经济的最重要变量。中美如何认识这一重大变化,以及双方如何博弈,将会对两国的网络关系甚至双边关系产生重大影响。其次,要在军事情报领域建立互信和互动。网络行动和其他军事行动不同之处在于,军事和情报行动难以区分,都是渗透对方的重要信息网络和关键基础设施,如果缺乏互信机制和相应的规则,由此而导致的低烈度冲突将难以避免。如何建立相应的危机管控和冲突降级机制,以及建立信任措施,是决定两国军事和网络安全的最重要因素。