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南海前方波涛暗涌?

2017-07-17
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中国的“哈尔滨号”导弹驱逐舰在5月份与东盟海上长期盟友俄罗斯进行联合军演中进行展示。现在中国也欢迎南海的其他东盟国家进行类似的军演。图片:南华早报。

过去12个月中,南海海域一直风平浪静,至少与始于本世纪第一个十年后期时断时续的风暴相比是这样的。最近,南海不但没有爆发重大事件或危机,甚至还出现了一两个国家间合作这种还算不错的消息。

然而,长期观察这个亚洲最棘手争端之一的人们都明白,紧张局势大多具有周期性;他们同时懂得,鉴于驱动冲突的关键因素并未改变,加上各方也缺乏缓和矛盾、协商公平解决方案的共同政治意愿,平静期过后将必然是狂风暴雨。

在海牙常设仲裁法院宣布了具有历史意义的裁决一年后,回顾造成这段少有平静期的原因,并探讨局势是否真的发生了变化以及这段平静期能否持续,会令我们获益匪浅。

对于从2016年年中延续至今的这段紧张缓和期,至少存在四种可能的解释。

首先也是最重要的,是菲律宾和中国关系的改善。自海牙常设仲裁法院于2016年7月12日宣判以来——该法院的裁决压倒性地支持菲律宾的主张——菲律宾新当选总统罗德里戈·杜特尔特就将法院裁决扔置一旁,转而做了中国和其他主权主张国一直希望菲律宾所做的:与北京就南海问题展开双边磋商(作为2017年东盟轮值主席国的菲律宾,做到了令东盟边缘化),并探索令人垂涎的(虽然很难实现)共同开发前景。共同开发是中国自最高领导人邓小平时代以来一以贯之的准则。

作为在南海问题上遵循中国游戏规则的回馈,北京给予了杜特尔特大量溢美之词,并承诺向菲律宾落后的基础设施投资数十亿美元。此外,中国不仅没有像很多人期待的那样在黄岩岛启动填海活动,甚至还取消了对黄岩岛长达四年的封锁令,这项封锁令禁止菲律宾渔民在该地区捕鱼(海牙常设仲裁法院裁定菲律宾渔民有权在该地区作业)。

杜特尔特在处理南海争端方式上的转变,令中菲关系回升至本世纪第一个十年中期以来的最佳状态,当时的菲律宾总统格洛丽亚·马卡帕加尔·阿罗约与胡锦涛宣布,双方关系进入“黄金时代”,蓬勃发展、利润丰厚的经贸协同作用将令双方的海洋争端降为可以忽略不计的小摩擦。这发生在中国投资项目受腐败指控拖累崩盘之前,也是在菲律宾宣布中越联合海洋测绘项目违反宪法、从而导致项目流产之前。

第二个导致紧张局势暂缓的原因是奥巴马政府后期及特朗普政府前期美国在南海的不作为。奥巴马政府在南海最后一次大规模行动是2016年10月美国海军的航行自由行动。唐纳德·特朗普去年11月当选美国总统后,新一任政府在中国政策上似乎举棋不定。事实上,美中关系的钟摆已经摆到了最极端。最开始,东南亚国家担心,特朗普会对中国在贸易、台湾和南海问题上采取强硬立场,随之而来的紧张局势会外溢到该地区。在美国国务卿雷克斯·蒂勒森的任职听证会上,蒂勒森甚至暗示,美国或许会试图阻止中国进入其在南沙群岛建造的人工岛。但特朗普和习近平在海湖庄园会晤中萌发了兄弟情谊后,钟摆摆到了另一极,这令东南亚国家又开始怀疑,为了回报北京对朝鲜施加更大压力,特朗普会在南海问题上对中国的做法不闻不问。据报道,白宫拒绝批准太平洋司令部要求再次开展航行自由行动的申请。

第三个原因是中国发起的经贸“魅力攻势”,其核心是习近平主导的“一带一路”倡议。东南亚各国被允许在倡议初期阶段加入从而获得优势,同时中国承诺各国可以分享这一泛大陆经济连通计划带来的巨大财富,当然前提是它们不会挑战中国扩张性的海洋主权主张。

第四个对紧张态势有所缓和的可能解释是北京目前在朝鲜危机上已经疲于应付,因此不愿在秋天召开极其关键的十九大之前,在南海问题上再次面临危机。

南海问题紧张局面消退的一个表现就是东盟与中国于2017年5月就南海各方行为准则(CoC)框架草案达成了共识,该行为准则无异于20年来冲突管控进程的圣杯。

然而,过去12个月中,南海问题真的发生变化了么?真的如一些观察人士信心满满宣称的那样,中国在南海问题上“赢了”么?

两个问题的答案都是否定的。

通过经济诱饵和几近赤裸裸的威胁,中国成功令南海问题其他相关国弱化了海牙常设仲裁法院的裁决,这毫无疑问是中国取得的一个重要胜利。但是,这项裁决现在已经成为了海事判例法的一部分,东南亚律师们已经彻底深入研究了裁决内容,并得出结论,即该裁决进一步强化了东南亚各国的司法主张。现在他们在必要时可以随时援引并利用这一裁决。

对南海各个地物和海区提出主权主张的各国也无一改变立场或基本主张。杜特尔特在南海问题上或许言辞不定——从刺耳的民族主义到面对一个日益强大中国的宿命论,但是菲律宾国家安全部门决意维护该国在“西菲律宾海”的主权主张,同时在有限的资源条件下保持警惕。虽然杜特尔特承诺“脱离”美国,转而寻求与中国和俄罗斯建立联盟级关系,但美国依然是菲律宾不可或缺的安全伙伴,正如美国在棉兰老岛马拉维帮助围剿伊斯兰极端分子证明的那样。

如果中国已经真正“赢得”了南海,难道东南亚各国不应对“九段线”表现出顺从么?然而,马来西亚最近刚刚宣布拒绝承认“九段线”,称其违反国际法。印度尼西亚也于近期在纳土纳岛附近举行了一系列高规格的军事演习,意在强调其拒绝承认中国对该地区的主权主张。当然还有越南,该国刚刚在“九段线”以内水域启动了石油开采作业,这令北京非常恼火。

同时,中国也并未改变立场。它并没有像一些观察人士天真期待的那样试图令自身主张慢慢符合法院裁决。北京继续将争端军事化,其在人造岛礁上的设施也开始投入使用,距离我们看到人民解放军在渚碧礁、美济礁和永暑礁部署常规军舰和战斗机也仅仅是时间问题了。毕竟,如果不使用这些设施,又何必花费数十亿美元建造它们呢?

美国在南海的利益和政策也并未改变。美国一直坚持航行自由和飞行自由的重要性,坚持反对将南海争端军事化以及过度的海洋主权主张。美国也持续向东南亚各国在能力建设上提供支持。今年5月和6月,美国在南海重新实施了航行自由行动,第一次在美济礁,第二次在西沙群岛的中建岛。这两次航行自由行动,加上重开对台军售以及美国对中国不愿尽全力阻止朝鲜核武野心的批评,都显示出钟摆已经开始进一步朝远离海湖庄园的一极摆动。美中蜜月期(如果真实存在的话)彻底结束了。

以上这些都显示出,民族主义、资源竞争和地缘政治等南海争端的核心驱动因素依然存在,眼下的相对平静期或早或晚都将注定走向终结。

南海各方行为准则能否令局势有所转圜?答案当然是否定的。框架草案语焉不详,它很可能仅仅是通向未知终点漫长旅途中难以令人振奋的加煤站。暂时的平静固然美好,但前方等待我们的很可能是狂风巨浪。