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平衡美国的亚洲再平衡战略

2016-04-19

在一个地缘政治和地缘经济环境快速变化的时代,做一个守成大国并不容易——这里指的就是那个冷战后仅存的孤独大国。国际社会期待你的领导力、创意和勇气。你出手也好,不出手也好,抑或是出手慢了或不够坚决,都会招致批评。随着一个新兴大国——主要是中国——的崛起,美国的外交政策,以及其宣扬的价值观,看上去都处于守势。当中国“一带一路”宏大战略倡议的势头日趋强劲,引发关注以及担忧之际,美国的再平衡战略仍被认为层面单一(其最初目标就是防卫/安全),过于被动,并缺乏战略主导性。

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中国的“一带一路”倡议看上去经济动机更强,主要是为了输出其过剩的资本和产能并占领新市场;而安全动机偏弱,不过你也可以说,长远来看“一带一路”将提升中国的经济安全性。在很短时间内,中国就吸引了众多国家参与“一带一路”倡议和实施这一倡议的金融载体亚洲基础设施投资银行(亚投行),这是因为中国满足了地区基础设施和公共工程发展的迫切需求。相反,美国的再平衡战略则发端于强烈的军事动机,即将60%的海军和空军力量部署到亚太地区。为了让再平衡战略变得更具包容性,美国需要付出卓绝努力。

从这一角度来看,再平衡战略——尤其在其所针对的中国看来——是恶意和对抗性的,因此中国向西突破的“一带一路”倡议看上去像是一种反制措施,用以抵消来自东面遏制政策的潜在不利影响。再平衡战略看上去是美国试图反制中国在东亚不断增长的影响力,但美国需要制衡的不仅是中国在地区争议领土和海域的日趋强硬的激进态度,还须制衡中国不断增长的贸易和经济影响力。本地区国家之所以大都不愿意公开支持再平衡战略,主要是出于自身利益考虑——中国是它们的最大贸易伙伴和投资者,并且为了不破坏快速发展的经济关系,它们不愿意支持(或被当成支持)中国的地缘政治对手。

即便是和中国在南海有领土争议的国家(除菲律宾外),它们虽然在防卫/安全领域仰仗美国,但也在很多领域和中国合作,以展示它们的平衡努力。为此,作为再平衡战略的经济支柱,跨太平洋伙伴关系协定(TPP)是向着正确方向迈出的一步。这会强化一种观念,即再平衡战略不只关乎军事,是无所不包的。

再平衡战略可能推动了“一带一路”倡议,但中国的崛起,以及由此带来的焦虑和不确定性,必然招致守成大国的回应。中国的邻国,特别是那些和中国有领土和领海纠纷的国家,也显然有所担心:中国的经济实力,以及不断提高的军费开支和军事实力是否会影响这些纠纷的解决。为此,地区国家将根据其对外部威胁的判断,来调整与美国和日本的合作,并同时尽力维持与中国的良好贸易关系。的确,冷战结束后本地区就存在权力真空,而美国的精力在全球其他热点地区被摊薄,但如今为了制衡中国的经济和军事力量增长,美国决定重返东亚,而这又会刺激中国在处理地区和全球事务时变得更加自信。

因此,美国被视为是在应对中国,再平衡战略和“一带一路”倡议成为了“作用-反作用”循环的一部分,地区国家必须学会如何踩上节奏。因此,如果美国希望再平衡战略是包容性的、不针对特定国家并具有战略意义的,它就必须牢记以下几点。

首先,考虑到情况的最新发展,美国必须重新评估其在本地区的作用——是延续其传统角色,还是扮演一个全新角色?毫无疑问,中国希望在地区乃至全球扮演更大角色,并和美国建立新型大国关系。在有些问题上,中国的态度或许仍模糊不清,但在上述问题上中国根本没有丝毫犹豫。虽然“一带一路”倡议最初旨在满足国内发展需要和解决产能过剩问题,但同样提升了中国的地区和全球影响力与地位。习近平主席将“一带一路”和“中国梦”视为其主要外交成就,因此可以预期中国政府将不遗余力推动这一倡议。“一带一路”倡议还获得了地方政府的热烈响应,它们急切地想找到方法从这一庞大的中央政府领衔的倡议中获益。相反,再平衡战略迄今仍停留在空洞地强调亚太地区对美国很重要,未能激发美国主要部门集体参与以达成这一战略的成功。

其次,即便是在作为再平衡战略核心的防卫/安全领域,美国对中国在南海大胆行为的应对也显得乏善可陈,这对号称地区安全捍卫者的美国来说将产生严重的长期影响。在数个月的拖延、谨小慎微,并在损害了地区安全盟友的信任之后,美国终于决定通过宣誓航行自由的行为来表达其对中国在南海人工造岛工程的不满。而这发生前,中美已签署“海空相遇安全行为准则谅解备忘录”(2014)、“海上意外相遇规则”(2014),以及作为2014谅解备忘录补充的“空中相遇安全行为准则”(2015),这说明美国早就已经对不测事件有所准备,而中国也早已预料到这些事早晚会发生。但美军的行动却没有达到任何效果。美国并没有在中国开始造岛时就立刻行动,因此这更多是出于满足美国地区盟友要求的、挽回面子的行为,而非是美国决心制止中国改变游戏规则的单边行为。地区国家,尤其是那些沿海国家对此心知肚明。此外,中国近年来也开始在美国传统势力范围内取得进展,中国和东南亚国家举行了多次军事演习(例如,2012年中国和印度尼西亚举行的反恐演习、2013年中国和印度尼西亚举行的海军演习、2015年中国和泰国举行的空军演习、2015年中国和新加坡举行的海军演习、2015年中国和马来西亚举行的非传统安全威胁和人道主义救助和救灾任务演习等等)。

第三,美国必须明白,它不可能在南海纠纷解决过程中扮演关键角色,因为美国不会被视为中立的、利益无涉的第三方。中国显然不希望有地区外的、或不相关的国家插手南海事务。并且其他争议方也不愿意让美国来扮演调停者角色,因为它们知道美国在这方面历史纪录不佳,并且它们也明白中美之间的对立情绪日趋升温。在2012年斯卡巴洛礁(黄岩岛)对峙事件发生后,美国试图调停菲律宾和中国同时后撤,但在菲律宾撤退后中国并未同步后撤,这导致中国现在控制了这一岛礁,而菲律宾则不得不诉诸国际法院仲裁。这一事件的教训是,在南海问题上经美国斡旋的协议往往结果令人失望,甚至可能令情况变得更加复杂。不过,地区国家仍将继续仰仗美国来制衡中国,尽管它们非常希望看到华盛顿能更加果断。美国在南海作为有限,还令地区国家开始同其他大国接触,尤其是日本、澳大利亚、印度,甚至俄罗斯。尽管这同样不可能受北京欢迎,但对北京来说它们(除日本外)总比美国要好。这将进一步降低美国在这一关键地区的重要性。

第四,美国必须摆脱这一形象:出于中美对抗考虑阻挠“一带一路”倡议,但同时又拿不出其他替代方案。美国以及日本等其他国家已表达了对“一带一路”倡议下项目的诸多担忧,包括劳工待遇、环境保护、建筑质量以及监管标准。但中国已经在回应这些担忧上做出巨大努力,因此这些批评将难以继续站得住脚。事实是,亚洲开发银行已经决定和亚投行进行合作融资,这意味着这家新成立的中国领衔的银行将采纳通行国际金融准则。中国在作放贷决定的时候(尤其是政策性银行)能容忍更高风险。这种做法往往为主流金融机构所批评,但对于那些援助国——尤其是那些被现有开发银行拒绝、忽视或边缘化的国家——来说,中国的做法备受欢迎。

这令中国在发展中国家心目中树立起了无条件借贷者的形象,这可能给战后美国主导的国际金融架构带来实质性挑战,因为这一架构往往将援助、贷款和市场化改革以及政治改革挂钩。随着中国进入每年投资额达上万亿美元的基础实施融资领域,集权政府得以推迟甚至彻底放弃改革(尤其是政治改革),但同时仍能获得资金。截至目前,美国无意为地区基础设施建设提供新的资金,因此仍需观察美国是否能够在倡导审慎和基于规则的借贷的同时,不再设置或强加其自身价值观。如果不能带来金钱(或更多金钱),不管美国说得再好听,其倡议也最终难成气候。

第五,美国在兜售其再平衡战略时,宣称这是支持一个基于规则的地区秩序,但美国并没有考虑清楚,在该地区是否存在关于究竟什么是公认规则的普遍共识。对分歧视而不见很容易,但地区国家处理近期纠纷的不同方式说明,所谓的公认规则极其空洞,根本没有坚实基础。对美国来说,的确有一些笼统观点可资利用,以发展出规则共识,例如反对使用武力,以及在解决南海争端时遵守国际法。但在后一点上,美国可能同样无计可施。虽然中国近来在南海的行为日趋激进,但中国仍是《联合国海洋法公约》成员国,因此基于在加入公约时附加的保留条件,中国拒绝参与国际仲裁也有法律依据。而美国在这一问题上不具备法律和道德高地,因为虽然美国长久以来将《联合国海洋法公约》视为国际惯例法,但美国并未批准这一公约。而中国则批准了这一公约,即便公约中的部分条款可能损害其利益。这显示出中国在某种程度上愿意按照规则办事的意愿(当然中国近期的行为有损这一意愿),而美国则被认为是为了一己私利不愿成为正式签约国。只要不加入这一公约,美国在推动基于规则的秩序方面的领导力就相当脆弱。

诚然,成为一个重要的全球性大国,既是好事也是坏事,即便你不在餐桌上,也会在菜单里。但如果美国仍希望维护其地位,就必须接受挑战甚至折磨。领导地位从来都不便宜!对安全的需要,对试图承担更多地区(如果不是全球)责任的崛起大国日益增长野心的准确判断,以及对地区小国和盟友的安全和经济需求的准确理解,是平衡再平衡战略的主要内容,这将使这一战略能更好应对不断变化的亚太地区。