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  • 何伟文 中国人民大学重阳金融研究院高级研究员

持久共存所需的规则

2021-11-23
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在概述美国政府对华贸易方针的重要讲话中,美国贸易代表戴琪用 “持久共存”作为关键词,强调中美双边关系的重要性。这与唐纳德·特朗普的新冷战主张形成鲜明对比。

她说:“我们之间的关系并不只是影响我们两个国家;它影响到整个世界和数十亿的劳动者。”因此,两国应该共存并长期发展。这当然是个积极的想法。

为了实现这一想法,戴琪呼吁进行公平和有管理的竞争。与她的前任罗伯特·莱特希泽相比,这一观点肯定释放出更积极的信号,将为尽早启动中美贸易对话创造新机会。

然而,戴琪的讲话,是首先将中国置于违规者的位置,为她随后提出的各种做法寻找理由。她说,中国是“以国家为中心的经济体制”,“缺乏对全球贸易准则的遵守”,而这“削弱了”美国人和世界各地人民的繁荣。

事实胜于雄辩

戴琪称,上世纪70年代后期到80年代中期的10年间,美国对华出口增长14倍。然后她断言,中国加入WTO后一直表现得“缺乏对全球贸易准则的遵守”。

但她提供的贸易增长数据并不准确。中国海关的数据显示,1979年,也就是中美建交当年,美国对华出口额是18.6亿美元。2001年,中国加入WTO时,增至262.1亿美元,增长14倍。因此,14倍的增长发生在中国入世前的22年里,而不是截止到80年代中期。

中国入世后,美国对华出口增速远远超过其全球出口和对华进口。美国商务部的数据显示,中国入世后的18年间,美国的全球出口从2002年的6931亿美元增加到2020年的1.42万亿美元,增长105.6%。然而在此期间,美对华出口从221.3亿美元激增到1244.9亿美元,增长462.5% ,是其全球出口增速的四倍多。

如果中国不遵守全球规范,为何美国对华出口增速远远超过对其他据说遵守全球规范的国家的出口增速?其实,在同一时期,美国的全球进口额增长101.1%,而中国的全球进口增长247.3%。美国全球出口和进口的增速相当,而其对华出口增速是对华进口的两倍。我们如何解释美国的对华出口远远超过对华进口,而中国却“削弱了美国人和世界各地其他人民的繁荣”呢?

美国钢铁业面临的问题源于自身产业结构调整缓慢,并非中国的原因。2002年,本人在中国驻纽约领事馆工作。当时小布什总统宣布由于钢铁进口量不断增加,决定征收钢铁进口附加费。但这和中国没有太多关系,中国当时占美国钢铁进口的比重不到3%,基本可忽略不计。

这种模式一直持续到今天。2018年,特朗普在全球范围内加征钢铝产品关税,主要目标是加拿大、巴西、土耳其、俄罗斯、德国、日本和韩国。中国约占美国钢铁进口的2.5%。2021年上半年,中国在美国钢铁进口中的比重几乎没有变化,为2.4%。

中国也没有在全球范围内倾销钢铁。21世纪初,中国的钢铁出口迅猛增长,的确引发了其他国家的抱怨。但此后,随着中国采取强有力的控制措施,情况已经发生根本变化。2020年,中国钢材出口5140万吨,进口3790万吨,净出口1350万吨。相比之下,日本和韩国的钢材净出口量分别是2980万吨和1610万吨。

2017年,随着美国大幅加征关税,中国的对美太阳能电池板出口下降90%。此后,在美国市场上几乎没有影响力。

WTO争端解决机制的记录显示,美国才是头号违规国家。截至2021年10月7日,在提交给争端解决机制的606起案件中,美国是159起案件的被告,超过总数的1/4,超过欧盟(89起)和中国(47起)的总和。中国的合规情况是由WTO总理事会,而不是由美国等个别成员来裁定。而且,中国的贸易政策已经通过了总理事会的所有七次中期评审。在其发起的针对中国的诉讼中,美国也并没有全部获胜。2019年7月16日,争端解决机制裁定,美国针对中国太阳能电池和风力发电塔的11起反补贴措施违反WTO规则。同年11月11日,WTO授权中国对美国征收36亿美元的报复性关税,这也是WTO近年来开出的最高罚单。

必需遵守WTO规则

美国贸易代表戴琪讲话的核心内容,是中国“以政府为中心”的经济体制,特别是中国的产业政策。中国的芯片发展战略和财政支持也是被关注的重点。让人感到讽刺的是,美国和欧盟都做着同样的事情。就在几个月前,美国参议院正忙着推进《美国芯片法案》,以提高该国在微芯片制造、测试和封装方面的自给率。根据该法案,美国计划向人工智能、芯片和量子计算领域拨付1100亿美元资金,从而成为《无尽前沿法案》(Endless Frontier Act) 投入最大的后续行动。今年9月15日,欧盟委员会向欧洲议会宣布,《欧洲芯片法案》正在酝酿之中,计划投入1340亿欧元来增强欧盟的自给自足能力。所以,为什么单单指责中国呢?

WTO规则认为,世界上多数主要经济体普遍实行的产业政策并不违规,但它要求各国对境内的所有商业实体实行非歧视性或者国民待遇。中国国务院促进集成电路产业的最新指导意见明确表示,中国境内的所有企业,无论是私营企业、外国企业还是国有企业,都有资格获得同样的措施支持。因此,自给率也包含在华外资企业的份额。

新能源汽车领域可以很好地体现国民待遇原则。最近,中国工信部宣布,在2016-20年期间向新能源汽车制造商提供了补贴,美国汽车制造商特斯拉获得21亿元人民币(3.25亿美元),标准与其他制造商(包括比亚迪、北京汽车、东风汽车等)相同。

国有企业是许多国家都有的一种所有权类型,并非中国特色。国有企业占中国经济总量的33%,与法国水平相当,但比瑞典低得多,瑞典国有企业占企业总数的60%。因此,关键问题不是所有权,而是国民待遇。

国有企业占中国出口的比重非常小。今年1至8月,中国全球出口总额为2.1万亿美元,国有企业贡献1721.6亿美元,占比8.2%;外商投资企业贡献7213.2亿美元,占比34.4%;私营企业贡献1.16万亿美元,占比55.5%;其他所有制企业占比1.8%。如果中国一直大量补贴出口,最大的受益者应该是私营企业和外国企业,而非国有企业。

基于以上阐述,管理双边贸易和竞争时,唯一正确和可行的途径是依据规则和准则寻求共识。其中重要的一点,是必须只适用WTO规则。无论是中国还是美国,如果其政策违反WTO规则,都不能应用。中美两国应制定彼此关注的事项清单,然后严格按照WTO关于补贴、政府政策和国家安全的相关规则,来确定并讨论问题及解决方案。只有这样,才能找到相互认可且牢固的规则基础,维持世界上两个最大经济体的持久共存。