English简体繁體
【热点话题】:中美关系 贸易战 全球治理 COVID-19 气候变化 脱钩
中文英文中英对照
  • 安刚 清华大学战略与安全研究中心客座研究员

管理中美竞合需要三层外交架构

2021-09-30
angang.gif

9月10日,中美两国元首进行了美国总统换届以来的第二次通话,共同释放了稳定彼此关系的重要信号。

习近平主席在通话里讲的最关键话语是“中美关系不是一道是否搞好的选择题,而是一道如何搞好的必答题”。拜登总统则回应“两国没有理由因竞争而陷入冲突”。

美国学界反映,这次通话让他们略松了一口气,因为此前他们担心,长期以来维系中美关系的一大要素——两国元首之间的良好工作关系和个人友谊不再起作用。

此次通话前,中美外交安全、气候变化、经贸三大团队保持了沟通,成果以气变团队最为丰富。

继3月中美外交、安全高官安克雷奇会晤之后,美国常务副国务卿舍曼7月访华。媒体聚焦中方在两次会晤中展示的斗争姿态,但不应忽视的是,双方也在交换关切清单过程中增进了相互了解。

中国新任驻美大使秦刚进行了密集的到任拜会,带去了中方愿推动理性、稳定可控、建设性中美关系的信息。

阿富汗局势剧变后,美国国务卿布林肯两次给王毅国务委员兼外长打电话,第二次通话更为务实,双方不排除将来就阿富汗相关问题开展合作的可能。

拜登总统的气变特使克里已两度来华,9月初的天津之行不仅与中方探讨了应对气变路径以及气变对话合作机制化、具体化问题,还谈及两国总体关系,传递了最高层的信息。

无论是美国财长耶伦,还是贸易代表戴琦,均已不止一次与中方经贸团队负责人线上沟通。在交流中,美方的主要关切似乎是希望中方履约推进“结构性改革”并对美方抑制通胀的努力提供配合,中方的主要关切则在于“关税退坡”和“经贸限制降级”。

沟通的“复苏”也反映在两军之间。美媒报道,美国国防部助理部长帮办蔡斯8月27日与中国中央军委国际军事合作办公室副主任黄雪平少将视频会谈,共同强调了加强风险管控的重要性。中国国防部随后确认了这一消息。两军上次高层对话还是一年前在中国国务委员兼国防部长魏凤和与时任美国国防部长埃斯珀之间以电话方式进行的。中美之间的这些接触能在相当不利的总体关系氛围和持续肆虐的全球疫情当中进行并有所进展,实属不易。

拜登政府上台以来一直审议对华政策,虽早早确定了“长期战略竞争”基调,有意集中精力对付中国,并且采取了组建基于共同价值观的遏华联盟、在科技领域推进供应链重组、实施升级版“印太战略”等实际动作,但至今没有形成最终的审议结果。

这可能是一种故意的拖延。因为,中美关系比拜登政府要员们想象的还要复杂。也因为,拜登政府处于“战略过载”状态当中,疲于处理撤军“后遗症”和美国国内矛盾,已经意识到不仅没有足够的能力和精力打压中国,还在从气变、经济到阿富汗、伊核、朝核、缅甸等诸多问题上离不开中方的配合。所以,拜登政府强调在开展对华“战略竞争”的同时,必须为竞争设立边界,为两国关系建立“护栏”,不搞“新冷战”,避免灾难。

经过数年博弈,中方对美判断更趋现实,以斗争打破围堵取得尊重的意志更加明确。同时,再次确认中美关系的全局重要性,意识到这一关系如不能成为中国自身改革发展的助推器,就会成为方方面面工作的乱源。

坦言之,相对于拜登政府的“战略过载”,中国自己也处于一种“议题相对集中”状态,今后一段时间需要确保重大国内活动顺利举办,也要抓住有限“时间窗口”推进改革攻坚,尽量理顺外部环境很有必要。

正是在持续不断的摩擦碰撞和各自调校中,中美双方逐渐找到一个最起码的思维和暗伤交汇点:两国谁也不可能取代谁,谁也做不到推倒谁,必须管控分歧、稳定关系、防止冲突,探寻合理相处之道,同时在重大全球性挑战和国际地区热点问题上开展合作。

双方都预期未来中美关系呈现某种竞合状态,希望实现基于新的平衡的和平共存。然而这样的交汇仍不足以带来长期稳定的关系。摆在中美关系面前的挑战是层层叠叠的。如果仅把目前谨小慎微的相互接触当作“缓兵之计”、“权宜之计”,或是为显示“外交的存在”而摆摆样子,无意改变不断加深敌意的行为方式,将不仅不能重建互信,反会催生更尖锐的对立情绪,凿实全面对抗、恶性竞争的轨道,锁定悲剧性结局。

这种担忧有着实实在在的依据。美方宣称无意与中国打“冷战”,实际却不断拧紧“印太战略”螺栓,继复活“五眼联盟”、组建“四国安全合作机制”(QUAD)之后,又推出美英澳三国防务安排(AUKUS),利用国际防核扩散机制“灰色地带”助澳建造核潜艇,排出“五四三”队形,释放战略对抗升级甚至积极备战信号。

美方重审坚持一个中国政策、不支持“台独”,实际却在台湾问题上“切香肠”,一再用军事、官方色彩浓重的边缘行动试探中方红线,推动一中政策“空心化”,最近又传出“台北驻美国经济文化代表处”可能更名为“台湾代表处”的消息。

美方明言自阿富汗全部撤军是为了集中精力对付中国,同时急切寻求同中方协调立场并要求合作,不仅无法逻辑自洽,更是一种战略轻佻。

凡此种种,归根结底在于拜登政府的内部失职失能。这样一个政府,为了地缘政治这样一种狭隘的竞争角度,为了“遏制中国”这样一个并不能令全球认同的战略目标,连盟友伙伴都可以背弃,国际责任都可以不顾,又如何取信于对手,与之严肃开展旨在管控分歧和矛盾的对话与合作并履行在其中做出的承诺?

也在于拜登团队试图把中美竞争、对抗和合作区隔开来的“三分法”设计。不知什么样的推理赋予这个团队如此之高的自信,认为美国有足够实力和信誉可以用其制定的规则为中美关系单方面“投保”,“只要不出圈,什么都能做”?从而一边放任不同部门挑战中国尊严和利益,一边在美方关切问题上向中方索取配合?

这一连串问号需要拜登政府要员们深思。仍应承认,在已经到来的中美竞合时代,两国针对对方的政策具有高度试探性和流动性,没有停止做务实的争取。双方还是要扩大接触,竭力发挥外交的作用,把“管理”精髓注入结构性矛盾突出、对抗性持续增强但功能性合作又不可或缺的未来关系。

以此为前提,中美双方需要适应新的历史条件,充分利用已有渠道调整布局,争取实现彼此外交在“三层架构”上的同步协调运行:

最高层级是领导人直接沟通,在最需要时发挥引领、协调、矫正、溶栓等不可替代的作用;

关键层级是外交安全、经贸金融、气候变化、军事这四根支柱性的对话谈判,抓住可以主导两国关系走向的关键领域,梳理竞合脉络,明确和平共存的路径和原则;

基础层级是民航交通、医药卫生、质检、教育、文化、海事、警察、核安全等领域的专业化务实磋商,以及思想库交流,负责处理两国交往当中出现的实际问题和丰富相关信息源。

在9月10日的通话中,两国元首商定责成双方工作层加紧工作、广泛对话,实际上是向各领域功能性磋商的恢复和推进提供了授权。这些磋商的目的应如两国元首共识那样“为中美关系向前发展创造条件”,而不是相互“挖坑”,深化或制造对立。

也需深知,有鉴于中美关系的高度复杂性和敏感性,各职能部门在专业领域推动的每一件事都有可能成为风向标,牵动两国关系全局。

在今夏两国驻对方首都大使均告空缺的时候,一些观察者惊呼中美关系“已无外交”,“中美之间快要没有关系了”。这样的判断缺乏对专业外交操作的了解,严重不符合事实。

中美关系不会进入“无外交”状态,相反,两国竞争越广泛、“竞合”定位越清晰,不同领域的功能性外交就会越活跃。但是,不触及关乎战略互信的核心问题,不为两国关系搭建负责任的合理框架,功能性外交所能起到的作用又将是非常有限的。这就是两国关系的实际状况,也是必须认真讨论解决的逻辑悖论。