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【热点话题】:中美关系 贸易战 全球治理 COVID-19 气候变化 脱钩
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  • 李岩 中国现代国际关系研究院美国研究所副所长

拜登执政的深层挑战正在显现

2021-06-26
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自1月20日就职以来,拜登执政已近半年时间,其主要内外政策业已逐步展开,开局总体平稳并有所建树。但美国政治社会中的深层矛盾亦开始显现,并将极大制约拜登任内的施政成效。

从国内施政看,拜登将应对疫情、重振经济、确保社会平等、应对气候变化作为四项施政重点,这些重点领域目前均有成效。拜登上台伊始便采取一系列措施聚焦应对疫情,目前美国疫情形势总体得到控制,每日确诊人数从高峰期的20万降至2万左右。疫苗接种进度在发达国家中处于领先水平,成年人口接种率接近60%。疫情形势的明显好转为美国社会重新开放奠定了基础。经济方面,拜登推出多项针对疫情的刺激计划,带动国内消费和企业投资明显增长,美国经济开始迈向正常运转。第一季度美国GDP按年率计算增长6.4%,二三季度经济增长预期大概率会更高。在解决社会平等问题上,拜登执政也着力甚多,成效有待观察。当前阶段,拜登的注意力主要是困扰美国几十年的种族问题,同时寻求扭转不断扩大的收入差距。拜登提出的“美国就业计划”、“美国家庭计划”以及2022财年联邦政府预算,不仅寻求经济增长,更重视确保“增长的公平性”,重视政府对教育、医疗等民生领域的投入。在气候变化问题上,拜登组建白宫气候政策办公室,任命气候变化总统特使,将气候变化问题纳入内外政策框架。在上述机制性变革的基础上,拜登对内拟定了耗资数百亿美元的清洁能源发展计划,提出到2035年实现100%清洁电力和汽车的宏大计划;对外主持应对气候变化的线上峰会,提出2030年碳排放减半的承诺。上述政策进展如何虽仍待观察,但“气候新政”大幕已然拉开。

拜登对外政策布局也已清晰,恢复美国国际影响力作为施政重点,其成效较之国内政策更显亮丽。特朗普执政四年的破坏性影响,加之新冠疫情对美国国际形象的加速冲击,使美国国际影响力遭遇空前挑战。面对如此背景,拜登重拾“外交优先”路线,聚焦改善同盟关系,重返多边组织,谋求重塑美国国际影响力的根基,宣示“美国回归”。拜登在印太地区强化与日韩等传统盟友的关系,续推“四边机制”,实现美日印澳首次首脑会晤。通过参加美欧峰会、G7峰会、北约峰会等系列外交动作,改善与欧洲盟友关系,稳住美国在西方阵营中的领导地位。知名民调机构皮尤、盖洛普近期的相关数据显示,美国在主要同盟国家中的“受信任度”明显提升。同时,拜登重视多边机制作用,不仅重返《巴黎协定》、世卫组织、联合国人权委员会等国际机制或组织,更借助“共同价值观”、“供应链安全”、“国际规则”等旗号,在不同领域组建小多边机制,推动“志同道合国家”和合作。这些做法达到了修补美国形象的初步作用,也体现了拜登外交的进取特征。

在拜登上述外交布局中,中国因素成为其政策推进的重要牵引力。正如拟议中的《2021年美国创新与竞争法案》所显示,中国因素在拜登政府的全球战略布局中无处不在,对华战略竞争也成为美国两党对外政策的最大公约数。从3月布林肯阐述对华“竞争-合作-对抗”观,到5月白宫印太事务协调员坎贝尔在斯坦福大学研讨会宣称“对华接触结束”,以及国防部“中国工作组”近期完成对华政策评估等事态看,拜登政府的对华定位及基本政策框架已然清晰。围绕中国因素推进全球战略布局,通过落实全球战略带动对华战略竞争,成为拜登对外政策重要特征。在此影响下,以中美战略竞争为主轴的大国关系态势可能经历新一轮调整嬗变。

拜登内外政策的推进,不可避免仍会遭遇美国国内各类矛盾的深刻制约,“美国回归”外交的有效性和持续性也势必面临不少挑战。拜登一系列“去特朗普”色彩的国内政策已经遭到共和党猛烈抨击,两党围绕选举权、基建法案、预算等议题的纷争逐步激烈。对急于解决国内问题的拜登而言,两党矛盾仍是其执政的长期制约。同时,民主党内进步派势力千方百计寻求塑造拜登政策议程,这也会约束拜登谋求两党团结、进而“做强美国自身”(build back better)的总体规划。就内外政策联动性而言,一旦拜登推出的基建立法等重大议程无法在国会过关,财政刺激对经济的副作用突显,凡此国内政策的潜在风险也会拖累拜登对外政策的实施。此外,拜登重拾民主党“老套路”对付中国、改善同盟关系等举措,亦面临国际格局世易时移的重大考验。在聚焦共抗疫情、谋求和平稳定的国际大势中,离岸制衡、价值观外交、排他性“小圈子”等美国惯用手法愈发显得不合时宜,更难具有长期的政策吸引力。