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  • 安刚 清华大学战略与安全研究中心客座研究员

拜登政府对华政策审议的“下半场”

2021-06-02
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拜登政府一上台,便开始进行美国对华政策的重新审议,这场审议现正处于“下半场”。

在历时两个月的“上半场”里,拜登政府预置了“长期战略竞争”的基调,确立了“始于国内”的原则和“服务中产阶级”的目标,并且强调对华战略竞争须有边界、受管控,避免引发灾难。

这样一种长期战略竞争框架与特朗普时期的“野蛮竞争”有所异同。异在于,强调通过办好美国自己的事,而非全力打压对手,重新激发制度自信和创新优势;同在于,谈论内外事务言必称中国,以应对“中国挑战”为美国内外政策调整的总驱动器。

特朗普后期,“敌化”中国成为对华政策特点,白宫和国务院打压中国的言行近乎歇斯底里。拜登政府将中国视为严肃的长期对手,在对华开展竞争的同时不排斥合作,这样的“新站位”看来在美国学界已经得到认同和支持。

在“有边界的战略竞争框架”指导下,拜登政府对华政策审议的“上半场”主要做了四件事:

一是清理特朗普政府对华政策“遗产”,有弃有承。抛弃或搁置的,是以贸易战为中心的无序打法,包括针对微信、TIKTOK的禁用令;承袭甚至扩大的则是以国家安全、非正当竞争、香港、新疆、人权等为借口,针对中国企业、官员和个人发起的制裁或限制。拜登政府虽否认美国可与中国“全面脱钩”,但实际上在审查供应链和推动选择性“脱钩”方面走得更远,接受了民主党新生代专业研究者提出的“小院高墙”思路,圈定与国家安全直接相关的核心技术领域(新一代电信、人工智能、量子计算、半导体和生物技术等),采取更严密的封锁措施,之外领域则可能重新开放合作。

二是推进全球战略收缩,从中东、阿富汗撤出实际力量,对缅甸变局仅作象征性介入,集中精力实施升级版的“印太战略”。属于拜登政府的这套“印太战略”,围堵、制衡中国的目标更加明确,维度也更加立体。具体表现是:实施更加密集和危险的抵近侦察、“航行自由”、联演备战等军事威慑行动;推动美日印澳四方合作(QUAD)实化发展并企图建立“四国+”模式;以数字等关键和新兴技术对冲“一带一路”。

三是举价值观和多边主义旗号,以放宽防务分担要求、提供疫苗等为工具,与盟友伙伴国家协调对华政策。这种协调虽没有取得法德日韩印等盟国的明确选边,但也得到了它们“对美关系重于对华关系”的实际姿态。特别是在跨大西洋关系方面,拜登政府利用新疆问题策动了美欧协同制裁行动,产生了欧洲议会搁置中欧投资协定审批进程的实际后果,在不断深化的中欧合作中打入楔子。

四是将应对气候变化放在中美合作篮子的首要位置。拜登政府重新激活应对气变全球议程,以此作为重建美国全球领导力的抓手。拜登政府气变特使克里第一时间与中方气候团队建立联系,随后放低身段来上海,在达峰与中和时间表等问题上做出让步,随后中国习近平主席以线上方式出席拜登总统发起的气候峰会。目前,中美气候团队保持密切沟通,讨论焦点已转入达峰和中和目标的执行问题。

中美高官安克雷奇会晤是拜登政府对华政策重审转入“下半场”的重要标志。会晤后,美方加紧推进以“长期战略竞争”为基本定位的对华政策动员和布局。

“下半场”的重审呈现“场内”布局与“场外”立法缠绕进行、交相呼应的局面。美国行政当局以科技、军事、价值观为重点,推进有边界有管控的竞争。国会则快轨审议内容险恶的涉华法案,拜登政府和两党议员纷纷往里塞私货,“抗衡中国、赢得竞争”这口锅里“沸腾乱炖”。有评论说,对华政策俨然成为两党合作领域,拜登政府似乎将推行激进的对华政策视为与共和党人寻找共同点的一种手段。

截止2021年4月,366个涉华议案在美国国会排队等待通过,“2021战略竞争法案”、“无尽边疆法案”、“芯片法案”(隶属于拜登竭力推动的“就业法案”)等在审议过程中被加以整合,重新推出厚达1400多页的“2021美国创新与竞争法案”(S.1260)。中美建交以来最重大的涉华立法活动对美国对华长期战略和中美关系形态的塑造意义重大且深远。

“下半场”的美国对华政策重审,台湾问题更加突出。美国战略界正在对台海形势重新进行研判,焦点在于“现状”是否不再“可持续”,美国要不要转向“战略清晰”。不管结果如何,美方已经认定台湾问题是当前和今后一个时期美中最危险的“冲突源”,其次是南海。与之相关联,美国军方急于同中国军方开展指挥层级的沟通,但其推动的“沟通”只看重技术层面的军事行为管控,而非体现战略层面的协调诚意。

“下半场”的审议,是否重启经贸谈判的问题恐难再拖下去。5月27日美方贸易代表戴琦与刘鹤副总理首次通话。但拜登政府内部尚未就如何处理特朗普政府遗留关税问题达成一致,贸易团队的人事安排也不明朗,加之美国的宏观经济形势还在变化,美元的弱势、通胀的压力等都在影响其判断,总体看美方并没有显示出重启谈判的足够紧迫感。

如果经贸谈判能够重启,将与气候谈判一道形成“两轮驱动”模式,对遏制双边关系持续下滑起到一定作用,但两个谈判均切乎重大发展利益,不可能不艰难,积极势头能否得到维护取决于双方的各自目标到底是什么。

拜登政府对华政策重审的“下半场”,两国领导人层级的接触可能不会明显恢复,这会加剧两国关系的“漂流”状态。高层交往的“失活”不仅要归因于两国关系的实际状态和拜登本人的认知变化,也与美国对俄关系的重置有关。拜登上台后,以下快步跳棋的方式处理对俄关系,先是与俄就《新削减战略武器条约》(NEW START)延期迅速达成共识,接着在重振跨大西洋关系的过程中借助乌克兰东部边境紧张事态极力渲染“俄罗斯威胁”,尔后在复杂的美欧俄互动中为“北溪-2”天然气管线项目“放行”,随即美俄元首确定6月在瑞士举行会晤,欧洲安全和全球战略稳定将是主要议题。在无力全面改善美俄关系的情况下,拜登政府的三条重要考虑是:稳住欧盟伙伴;避免与中俄同时极度交恶;限制中俄关系“同盟化”的步速和幅度。

对美国的对华政策重审而言,“战略竞争”既定,是否继续强调意识形态冲突仍存争议。美国战略界不由自主地将中美竞争比作一场“自由民主”与“威权专制”的竞赛。有人已经意识到,这将反向强化两国各自国内敌化对方的动员,与避免新冷战的初衷相悖,逻辑上难以自洽。现实是,以新冠疫情、科技竞赛等为催化,“制度之争”的叙事在中美两国还在不断强化,对实际政策形成未必可逆的影响。

美媒预测,拜登政府的对华政策审议将在“夏天”结束。似乎可以判断,在审议结束前的有限时间里,中美关系整体氛围不会明显好转,相反还可能因具体事件而持续螺旋下滑。要看到,拜登政府对华政策审议总体上是先内核后外围、先举纲后张目,因而也是谋定而后动的。对中方而言,比跟踪美国对华政策重审更重要的,是准备好应对重审结束后的行动力,准备好应对由此正式全面揭幕的“竞争时代”。拜登政府聚合了民主党内不同派系的人力资源,又大量任用新生代,虽然内部盘根错节,但也并非可以轻视。