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【热点话题】:中美关系 贸易战 新冠肺炎 COVID-19 全球治理 脱钩
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  • 李成 布鲁金斯学会约翰·桑顿中国中心主任
  • 赵修业 美国州立法领袖基金会亚洲事务总监

为什么地方利益很重要

2021-01-22
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尽管有关美国新政府对华政策的辩论过多地集中在了华盛顿和北京之间的竞争及有争议问题上,但是,只有从美国州和地方决策者的角度考虑问题才是合理的,这些决策者们非常关心双边关系给自己的州、县、市带来的影响。

传统观点认为,支持中美之间的战略竞争已是两党共识,然而美国的地方领导人却在努力挽救他们花了几十年时间为选民培育的中美经济、教育和文化关系。

在特朗普担任总统期间,特别是随着过去两年与中国全面脱钩,中美双边关系以惊人的速度恶化了。不过,太平洋两岸的地方交流却基本上得以幸存,在某些情况下甚至是繁荣发展。

例如,从2018年年中贸易战打响,到2020年初因为疫情暂时中止国际旅行,这中间有三位州长(均是共和党人)派贸易代表团访问了中国。与特朗普总统同属一个政党的州长们并不支持他与中国脱钩的呼吁,这个事实表明,除了国内政治之外还有其他因素在发挥作用。

华盛顿以外的观点

这种观点与华盛顿内部的观点是截然不同的。在华盛顿,两党在国会已经就对中国采取对抗性政策达成一致。人们常说,国会的民主党人和共和党人在所有问题上都有分歧,除了在中国问题上。而地方与此形成的对照,对于即将上任的拜登政府欲以一种新的、更连贯更有效的方式来应对中国的挑战,是非常重要的。新政府的对华政策要取得成功,需要在地方合作与战略竞争之间取得平衡。

地方政府是美国外交政策的重要利益相关方和推动者,尤其当拜登政府旨在促进国际合作和公共利益,同时大力增进美国中产阶级利益的时候,就更是如此。经过联邦政府以往的支持和引导,美国的地方领导人已经熟知成功的路径。在40多年的交往中,这两个世界上最大的经济体已经结成50个姐妹省州和200多个姐妹市。美国的州政府在中国设立了27个代表处,比在其他任何国家都多。

由于商业和文化交流基本上独立于国家层面的政治,美国和中国之间的地方交往迅速发展。强大和有针对性的地方合作为两国带来了就业和投资,给中产阶级带来实实在在的经济利益。而单边行动却让地方一级的就业机会减少。

脱钩损害地方利益

即将卸任的特朗普政府的高级官员们普遍认为,包括教育和文化交流在内的地方合作已经不再是通过接触让中国出现积极转变的希望所在。相反,它变成了恐惧和担心,担心中国共产党的目的是要对美国的政治施加全面专制的影响,是要“武器化”中国的学者和学生,通过牺牲美国的利益来加速中国的崛起。

特别是,特朗普政府已经把地方上的交流作为脱钩的战场之一。美国国务院去年11月宣布,美国将退出2011年建立的中美省州长论坛,理由是担心中国的影响力。

虽然担心外国干涉美国的政治进程是合情合理的,但笼统地描绘中美两国的地方交流,有可能把婴儿和洗澡水一起倒掉。“脱钩”决定是由华盛顿做出的,但全国各地都感受到了痛苦。

例如在华盛顿州,每三个工作岗位中就有一个直接或间接与贸易有关,从新鲜樱桃,直到波音飞机,而该州的出口在2020年下降了65%。在密歇根州,从2018年到2020年,即使去年春季新冠疫情爆发之前,密歇根大学和密歇根州立大学的中国学生数量也已减少16%。受脱钩伤害的还包括南达科他州的大豆种植者,以及威斯康星州的人参种植者。

一个无党派倡议

自从40多年前中美建立外交关系以来,美国和中国之间的地方伙伴关系并不主要是出于政治动机,故亦不可能因为政治原因而结束。即使面对经济困难和关系恶化,在促进经济发展、应对气候变化、促进文化交流、在疫情期间提供个人防护装备等方面,州和地方层面对中美合作问题也有广泛的两党共识。

当同中国的贸易和相互投资出现在美国各州州长资产负债表的前列时,寻找合作途径对他们来说就变得至关重要。2011年密歇根州在经济衰退中挣扎时,州长里克•斯奈德抛开政治,选择中国作为其贸易代表团的第一个目的地,以考察美国的就业岗位为什么会流向中国,以及如何扭转这种趋势。斯奈德任期内派出的七个贸易代表团,为密歇根州带来了12.1亿美元的中国新投资,给该州居民创造出6304个新的就业机会,使密歇根成为中西部利用中国投资创造就业岗位最多的州。尽管阻力重重,美国的州和地方领导人还是成功地把中国从一个产业外包目的地,变成投资和就业增长的来源。

哪怕在疫情最严重和脱钩压力日益增加的情况下,州长们也在努力抵御政治压力,为他们所在的州寻找解决方案。在2020年9月北京举行的北美投资峰会上,田纳西州州长比尔·李通过视频连线,欢迎中国企业到他的州来。当美国国务卿迈克·蓬佩奥要求对那些与中国政府有联系的中国公司保持谨慎时,李团队的回应是:“好消息是我们招募的是公司,而不是国家。”当然,要有严格的审查程序来审查入境的外国投资,但地方的领导人不能因为担心语焉不详的“外国影响”,而切断与世界第二大经济体的所有经济联系。

对于即将上任的新政府来说,也许没有什么地方性动议比气候变化上的伙伴关系更能为他们提供灵感了。2015年洛杉矶市市长埃里克·加希提主持的美中气候领袖峰会,为两国达成一个实现巴黎气候协定的全国性双边协议铺平了道路。即使是在特朗普政府让美国退出巴黎气候协定的时候,一个包括25名州长的两党团体仍然结成“美国气候联盟”,继续应对气候变化。美国的地方领导人已经带头并提供了路线图,拜登团队可以以此为基础,让应对气候变化成为自己的首要任务之一。

地方外交可以造福中产阶级

认识到冷战式脱钩是不现实的,是会适得其反的,下届政府就有机会制定一个受到州和地方层面的两党支持,并在战略竞争背景下为美国中产阶级谋求更多利益的精细的对华政策。

在对科罗拉多州、内布拉斯加州和俄亥俄州的中产人士进行的一项调查中,受访者对外交政策的看法与华盛顿的战略家们不同。从他们的角度看,有效的对华政策,是在反击中国的不公平贸易行为和防止全面的地缘政治对抗之间取得平衡,因为这两个最大经济体之间的无休止对抗阻碍了投资,减少了就业机会。保持地缘政治与地方合作互不干扰才可令美国中产阶级获得经济利益。

联邦政府同地方领导人之间更清晰的沟通和更好的协调,是地方外交取得成功的关键。国家与地方政府间实现有效沟通,有助于下届政府为地方领导人划定清晰实用的国家安全范围。笼统定义国家安全只会破坏跨境交易,侵蚀两国民众之间仅存的信任。

地方外交始于国内,需要政府对教育、基础设施和创新进行全面和持续的投资。两国地方层面的大范围脱钩无助于美国与中国竞争,因为它抑制了美国的经济增长,切断了美国人对中国同行的软实力影响与合作渠道。

如果联邦政府帮助为地方领导人提供公平的竞争环境,美国的地方外交就可以做到有效和自律。当美国的州长和市长们为振兴本州或本市的经济和商业利益而前往海外时,他们的工作应该得到华盛顿的支持,而不是被过度审查和过度政治化。

通过与地方领导人主动接触和授权,下届政府可以推动中美地方外交发挥积极作用,从而让美国的中产阶级受益,并增强美国在与中国战略竞争中的影响力。