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  • 李峥 中国现代国际关系研究院美国所助理研究员

中国绿色发展与拜登绿色新政能否协调合作

2020-11-20
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11月的美国大选中,民主党总统竞选人拜登获得了足够的选举人票,有望成为美国下任总统。在执政理念上,拜登的能源和气候政策与特朗普差异最为明显,他提出了基于减排和能源转型的新目标。这一政策转变或许存在着与中国合作的机遇,但也面临着潜在挑战。

拜登的气候变化和能源政策高度统一,大量借鉴了民主党左翼所提出的“绿色新政”理念,包括四项核心内容:

首先是重返《巴黎协定》。拜登声称,将在上任后首日重返《巴黎协定》,履行减排承诺。

第二是让污染者负责。拜登将重新对化石能源企业实施严格的排放标准,重新修订燃油标准,限制在公共土地上开采化石能源。除了实施法律限制外,拜登还将要求企业披露环保信息,帮助传统能源行业工人维护其健康权等。

第三是推动美国的“零净排放”目标。为实现这一目标,拜登计划对美国清洁能源进行大规模投资,建立能源创新机构,尽快推进在各个行业应用新能源技术。

第四是改革美国能源和气候变化的决策机制。拜登正在考虑设立“气候沙皇”这一高级别行政职位,推进全政府对于气候变化及能源议题的协调,领导所有政府机构把推动能源转型作为优先议题。

拜登推动美国减排的做法符合国际大势。近期,中国、日本、韩国和欧盟先后提出了“零净排放”目标。新冠疫情让国际社会重新意识到来自大自然的非传统安全仍然是当今世界的头号威胁。为了阻止气候变化带来不可逆转的灾难,各国有必要立刻行动起来。在刚刚发布的中国共产党十九届五中全会公报中,中国特别强调了绿色发展的重要性,提出形成绿色生产生活方式、促进经济社会绿色转型、碳排放达峰后稳中有降等宏伟目标。绿色发展成为中国“十四五”规划以及2035远景目标的核心发展理念之一。

从内容上看,中国的绿色发展与拜登提出的绿色新政有不少近似之处。两者都强调推动控制排放总量、提升能源使用效率、推进全社会的能源转型。然而,我们也不能忽视两者之间的差别。拜登的绿色新政突出考虑的是推进美国国内的能源转型,增强美国在新能源上的自主性,确立美国在这一领域的国际话语权。在实现能源转型的过程中,拜登很可能采取本国产业优先、本国产品优先的现实做法,而这可能导致美国与其他国家出现新能源产业矛盾。

除此之外,拜登的能源转型也可能给中美当前在传统能源上的合作带来影响。传统能源贸易是中美“第一阶段”经贸协议的重要内容。由于能源贸易需要诸多配套建设和基础设施投资,双方产业界都已为此投入了巨大资金。受疫情影响,这一合作的实际效益还没有充分显现。拜登针对美国传统能源产业的新政策有可能提高其生产和运输成本,进而削弱美国油气产品的国际竞争力。这一变化有可能给双方相关的企业带来经济损失。

基于此,中国和美国下届政府仍需做出一定努力,才能让双方的能源和气候变化政策减少分歧,扩大合作。

首先,应当以美国重返《巴黎协定》为契机,强化气候变化的国际协调和全球治理机制。特朗普政府采取单边措施退出巴黎协定,虽然没有引起广泛效仿,但仍然开了一个不好的先例。控制气候变化和减排密切相关,如果少数主要大国频繁跳出协议框架,利用开发化石能源降低能源成本,那对更多积极守约的国家是不公平的。在各国普遍意识到气候变化的现实威胁背景下,《巴黎协定》应当被强化,尤其是提高主要缔约国的退出成本。各国也应当以《巴黎协定》和联合国为平台,促进清洁能源技术的国际合作和国际援助,避免该技术被政治化或泛安全化,共同帮助发展中国家以较少成本实现能源转型。

其次,应加强中美新能源政策的协调和沟通。中美新能源产业既有竞争,也有更广泛的合作和融合。双方不少新能源企业在对方找到了广阔的市场,也推进了中美两国的能源转型。这些有效的合作在特朗普政府时期已经开始,也应当在下一任美国政府中得到加强。在中美两国同时致力于推进能源转型的情况下,两国政府更加有必要就新能源所涉及的诸多问题展开沟通,提前消除双方的误解,寻找两国协调发展的可行路径。

最后,中美双方还需要延续在传统能源上的合作。传统能源合作是中美“第一阶段”经贸协议的重要部分,有利于中美双方形成新的利益纽带,降低双方在经济上“脱钩”的风险。中美之间这些新的利益捆绑有必要在美国下一任政府时期延续,以便稳定两国工商界的预期,避免两国民众的切身利益因美国政府更替而受到冲击。