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杜特尔特借“南下”大潮重返亚洲

2018-09-18

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中国的“海上丝绸之路”、印度的“向东行动”、韩国“新的南方政策”和台湾的“新南下政策”,这些都反映出东南亚地区在亚洲巨头考量中的地位日益重要。甚至美国也认为东盟是其“印太战略”的核心。从这一有利的角度看,菲律宾总统罗德里戈·杜特尔特越来越转向亚洲绝非特立独行,而是对时代变化的回应。

在今年4月海南举行的博鳌论坛发表主旨演讲时,杜特尔特总统表示,“菲律宾的命运在亚洲”。他补充说,他的国家“准备同该地区所有国家携手努力,寻求友谊与合作”。这一坦率的声明代表了其外交政策的方向。尽管这中间个人冲动可能起了作用,但其实,加强区域内的贸易、投资和安全关系,才是杜特尔特转向亚洲邻国更为重要的原因。这种重新定位并不一定预示着,像批评者轻言的那样,要向北京投怀送抱。事实上,这位强悍的领导人高度重视菲律宾与东盟邻国的关系。而其他亚洲大国,尤其是日本和西亚地区国家,也在杜特尔特转向亚洲的过程中占有突出的地位。作为欧亚大国的俄罗斯则是杜特尔特希望与之培养良好关系的另一个非传统合作伙伴。

不依常规行事的杜特尔特上任两年来未到访过一个西方国家,从而打破了菲律宾几十年来的外交传统。以往的总统在任职早期,至少都要访问一次菲律宾的前殖民者、如今的主要安全盟友美国。他们在结束自己任期的时候,也常常选择华盛顿作为出国的首选目的地。杜特尔特的前任、前总统贝尼尼奥·阿基诺在开始对亚洲各国进行巡回访问之前,曾把美国作为首站逗留了长达一个星期之久。杜特尔特还另辟蹊径,把中国作为他首次对外出访的大国。迄今为止,他已经通过三次访问中国、两次访问日本、一次访问印度和韩国完成了他的数轮亚洲强国之旅。此外他还出访了俄罗斯和西亚主要国家。

睦邻关系与务实安全合作

安全与经济问题是杜特尔特出访的核心。执政之初,他就使他对菲律宾的安全担忧(例如缉毒和反恐)具有了跨国的性质。同样,西菲律宾海的海上安全和争端,也是他与外国元首们讨论的主要议题。上任后的前五个月里,杜特尔特访问了所有南海沿岸国家,上任后前九个月里,他访问了所有东盟国家。这突出表明他对地区热点的重视,以及东盟在菲律宾外交中的关键地位。相比之下,前总统阿基诺在2010年只访问了一个东盟国家(越南),直到执政第三年,他才完成其东盟之行。从这个角度看,说杜特尔特的外交政策只重视双边主义,未能与东盟伙伴进行磋商与合作,这种批评是错误的。

到目前为止,缓和紧张局势和处理与邻国的争端一直是这位总统海上政策的核心。2016年和2017年,他两次亲自主持了欢送仪式,释放因为在菲律宾海域捕鱼而被扣押的越南渔民。2016年,他同意与中国建立高级别双边磋商机制,成立了菲中海警海上合作联合委员会。菲律宾的努力反过来有助于缓和预期紧张局势,尤其是在2016年仲裁裁决之后。马尼拉的这些举动,在很大程度上为缓和愈演愈烈的争端,为区域合作创造了有利环境。东盟-中国危机热线和《海上意外相遇规则》建立了,东盟-中国之间的行为准则磋商也重新恢复了势头,最近已经达成了框架和单一磋商文本。

能力建设、信息共享和联合巡逻是杜特尔特希望通过其重返亚洲政策而得到加强的安全合作领域。这位爱点火的领导人对新结交的安全合作伙伴中国和俄罗斯大加称赞,同时他也赞扬美国和澳大利亚等老合作伙伴对他打击恐怖主义的支持。在菲律宾急需武器与2017年占领马拉维市的同伊斯兰国有牵连的武装分子作战之际,中国和俄罗斯向菲律宾捐赠了突击步枪、数百万发子弹和军用卡车。中国还捐赠了重型装备,并承诺支持马拉维的战后重建。所以,推动马尼拉与北京及莫斯科关系升温的,与其说是后者在人权问题上沉默,不如说是它们为解决菲律宾紧迫和确定的非传统安全问题提供了实际帮助。例如,在简短的2018年总统国情咨文中,杜特尔特就承认中国支持了对在菲律宾活动的跨国贩毒集团的打击。中国提供了情报和设备,提供了有助于禁毒运动的执法培训,并建造了戒毒中心。凭借厦门海关当局向马尼拉海关提供的情报,菲律宾取得了有史以来最大的毒品搜缴战果。在苏禄海,与印尼和马来西亚的三方海空巡逻遏制了海盗行为的发生,限制了地区恐怖主义和犯罪网络在海上的流动。

多些经济,少些意识形态

杜特尔特改善与中国和俄罗斯的关系,以及格外重视亚洲,与其说是出于他的反西方姿态,毋宁说是真正的、不断演变的经济需要使然。2016年,菲律宾十大出口市场当中有七个来自亚洲,十大进口来源中有九个来自亚洲。新加坡、日本和香港是菲律宾最大的外资来源地之一。此外,力争能源进口多样化也是杜特尔特发展与俄罗斯合作的一个议题。基础设施、贸易、投资和援助都是菲律宾与对手中国和日本接触的动力。这些经济上的迫切需要明确体现在杜特尔特的2018年国情咨文中。他表示,菲律宾“将继续与所有国家接触,不管它们的主流政治信念是什么,也不管它们距离我们是近还是远,只要这些国家希望我们好”。

保护和增加海外菲律宾人的福利是菲律宾外交政策的重要方面,也是杜特尔特访问沙特阿拉伯、巴林、卡塔尔、以色列和约旦等西亚国家的一个重要内容。与科威特签署的双边劳务协议就证明了这一点。菲律宾去年担任东盟轮值主席国期间,还成功推动了一项具有里程碑意义的协议,该协议将保护移民劳工的权利,改善他们的福利。对菲律宾劳务人员尤其是英语教师——也许不久还有家政工人——来说,中国大陆也成为新的邻近目的地。

总之,杜特尔特专注于亚洲的独立外交政策的根源是菲律宾所在地区的现实安全和经济基础。他精明地处理与邻国的纠纷,是因为他认识到海上事件的破坏力,这些事件威胁着地区稳定与繁荣的基本架构。因此,他在双边和地区轨道上同时进行与其他声索国的协商谈判,并拓展务实合作的渠道。贸易与投资数据,以及移民劳工的流动,也显示亚洲将在菲律宾的外交政策考量中日益占优。如此看来,杜特尔特向亚洲倾斜与其说是对西方的回应,不如说是地区经济与安全态势的变化使之成为一种新的迫切需要。