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  • 孙云 华盛顿史汀生中心高级研究员

中国对外援助为何神神秘秘?

2017-10-27
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对海外观察人士来说,中国的对外援助是一个很难研究和了解的领域。这不仅因为中国并不遵循经合组织传统的外援定义,更重要的是,事实上中国对外援数据的保密就像对待国家机密,特定国家的信息,如数额、目的、优先项和外援条件等,皆秘而不宣。在自由民主国家,政府预算,包括对外援助支出,都有明确而强制的立法监督和公众监督。并且,人们普遍认为外援是有用/有效提升捐助国正面形象的手段,因此往往不厌其详地宣传。如此一来一往的结果就是,在许多西方人看来,中国的这种保密令人费解。

要了解中国的外援政策,首先要了解中国试图通过援助所达到的复杂目的,其次要了解援助所带来的有意或无意的复杂影响。在中国的外交政策辞典里,对外援助被定义为增进中国综合国家利益的一个工具。中国通过外援至少在谋求四方面的利益。

政治上,外援有助于巩固中国与受援国之间的政治友谊。台湾问题就是很好的例子:中国擅长通过支票外交来争取欠发达国家对“一个中国”政策的外交承认,尤其是在非洲。中国与一些国家拥有特殊战略关系,如朝鲜和巴基斯坦。中国的援助有助于支持这些政府,为人口提供经济必需品,补偿受援国当局的失败。经济上,外援(特别是优惠贷款)被广泛用于促成中国在受援国推动的商业交易。中国利用它的对外援助预算,来填平项目贷款优惠利率与商业利益的利差。根据中国2014年发表的《对外援助白皮书》,优惠贷款占中国对外援助总额的55.7%,大大高于无偿援助(36.2%)和无息贷款(8.1%)之和。

除了有形的政治和经济利益,中国对外援助还有其软实力目标。通过展示中国不断努力履行一个大国对于和平与发展的国际责任,中国的外援还为提升中国的国际形象发挥着重要作用。最后,随着近年中国不断增加对外援助中的能力建设,通过对决策者、政府官员和党的干部的培训,中国的对外援助还有助于在欠发达国家推行中国的“发展与治理经验”。虽然这也许不成其为“意识形态输出”,但中国竭力在脆弱国家和发展中国家推行“中国模式”是显而易见的。

这些议程听上去宏大且风光,但问题在于中国认为援助细节需要保密。这个问题的答案,与国内外争议的中国外援计划伤及了政府的其他要务密切相关。在国内,外援近年来一直是中国公众与政府之间的一个棘手问题。早在2011年,中国政府为马其顿捐赠23辆校车的决定就遭到国内的大量批评。人们抱怨中国自己的学生交通条件极差,而政府却给一个人均GDP比中国还高的国家提供援助。2015年,当习近平主席承诺为联合国和非盟提供大笔捐款,并免除最不发达国家债务的时候,中国公众公开质疑和挑战这些承诺的合法性与合理性。

对于中国公开宣布的对外援助,大部分批评是出于这一问题:作为一个依然有众多贫困人口的发展中国家,中国是否应该为其他的国家提供援助。对批评者来说,中国把外国人的福利置于本国国民的福利之上,其目的是为了吹捧政府,扩大领导人的海外知名度,进而提高他们在国内的权威。然而,这一目标是靠中国纳税人的钱来实现的,所以这类批评有了意料之外的效果,打击了政府及其领导人在中国的合法性和声望。这就有助于解释,北京为什么不愿公布对外援助数据,因为它有可能引起公众的不满,导致人们有针对性地质疑中国援助决策的动机与合法性。从这个意义上说,国内对中国对外援助的争议,是中国政府的计划出现相互矛盾的结果,是中国的发展中国家身份与它对国际认同和发挥大国地位领导作用的渴望存在冲突的结果。

公开中国的对外援助数据还会对国家战略议程构成威胁。有了中国援助计划的详细信息,全世界和许多受援国就会意识到,中国的大部分外援是作为优惠贷款,用来帮助中国寻求战略资源和达成出口中国产品、劳务与服务的合同。虽然这是中国大型基础设施项目众所周知的秘密(很多情况下这些项目都是靠中国政策银行提供优惠贷款),但中国对外援助当中明显的商业动机确实表明,中国大多数对外援助是利己而非利他的,甚至存在着剥削。这会减少对受援国的吸引力。

另外,中国对朝鲜等一些敏感国家外援数据的公开,会暴露中国为它们提供经济支持的规模和程度是有违国际社会共识的。拿朝鲜来说,它无疑会显示中国的行为是在支持这个政权,是破坏旨在制止朝鲜核计划的国际裁制。这种援助数据是中国支持朝鲜政府的无可辩驳的统计数字,它会让中国受到国际社会的抨击,证明它与自己宣称的对朝鲜政府施压背道而驰,让中国直接处在美国的对立面。它还可能证明美国有理由进一步制裁中国,因为它支持挑衅性的、破坏稳定的朝鲜政府。虽然中国争辩说,这类援助计划是为了帮助老百姓,而不是帮助朝鲜政府,但援助计划的细目会让这套说辞经不起推敲,而其中最可能出现的麻烦,就是暴露中国无核化立场的前后不一。

对中国这样复杂国家的对外援助这样复杂的问题,细致入微的理解才是关键。中国的对外援助不是利他的,但利他主义并非国际政治背后的必然关键原则。中国对外援保密并不表示中国方面有什么阴险计划,相反,它更多只是目标与身份相互冲突的结果。