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南海争端管理传奇的转折点

2017-06-05

2017年5月19日在中国贵阳市举行的中国-菲律宾南海问题双边磋商机制首次会议,是中菲两国为解决南海争端这一双边关系中长期存在的棘手问题的重要里程碑。这两个邻国之间的海洋事务一直在对抗与合作间波动,而其间又以对抗为主,但近期合作开始显露令人振奋的迹象。这种波动受国内和地区变量影响。对抗/竞争与合作的领域包括安全(如海洋执法协调、建立互信措施、非传统安全领域)、资源勘探开发(如渔业、碳氢化合物、海床矿物)、海洋环境研究与保护,而磋商机制无疑将涉及这些议题。双方对抗的事例包括2011年的礼乐滩事件和2012年的黄岩岛对峙,凸显出资源如何成为制造争端的导火索。这些事件还显示,沟通渠道和危机管理机制的缺位会令相对次要的事件或误判(如例行的代理海洋执法行动)升级失控。2011年的礼乐滩事件凸显了在争议水域进行单边资源探勘的风险,虽然2016年的南海仲裁结果为菲律宾在其专属经济区进行这类经济活动提供了坚实的法律基础。2013年,菲律宾针对与中国的南海争端正式提请仲裁,令双边关系降至自1975年正式建交以来的历史最低点。虽然菲律宾认为基于规则解决纠纷的方式既合法又和平,但很多中国人认为这无异于法律战。

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另一方面,合作的要素可以从2004年中菲两国签署联合海洋地震工作协议中窥见一二,该协议于2005年升级为中国、菲律宾和越南间的三国协议。这显示了争议水域存在或可能存在的资源也能促进合作。不幸的是,由于国内反对及宪法和法律制约,该协议终止,未能进一步实现碳氢化合物的联合开发。这凸显了国内变量如何制约国家达成务实中期合作的意愿,而诸如联合国海洋法公约等国际法事实上均鼓励海洋邻国开展此类合作。2005年,菲律宾与中国签署了关于开启海洋合作的谅解备忘录,后来两国又就建立联合海岸卫队委员会签署了谅解备忘录。后者是菲律宾总统杜特尔特于2016年10月访问北京时双方签署的13项合作文件之一,标志着双方都对此给予高度重视。2017年2月,中菲两国在前美国海军基地苏比克举行了首次联合海岸卫队委员会会议,显示了双方增进互信的共同努力。

人们期待,旨在管控南海争端的半年一次的中菲南海问题双边磋商,将有助于在争议海域早日达成地区行为准则。杜特尔特总统欢迎中国进入苏禄海域帮助打击海盗和海上武装抢劫的表态,意味着双方在非传统安全领域有进行合作的可能。中国作为国际社会一份子在亚丁湾打击海盗,以及与东盟其他国家——尤其是泰国、马来西亚和印度尼西亚——举行海事和反恐等联合军演等行为,或许都对杜特尔特邀请中国产生了影响。4月30日至5月2日中国海军远航访问编队对杜特尔特的故乡菲律宾达沃市进行了七年来的首次友好访问,这是双方合作充满可能性的有力证明。

事实上,中菲两国政治关系的改善给双方海洋事务态势带来了巨大转变。在南海仲裁案之后,该地区局势相对平稳,这在很大程度上归功于菲律宾。虽然面对着来自国内国际的巨大压力,菲律宾方面依然展现出极大克制与大度。杜特尔特总统既未到处炫耀仲裁结果,也未时刻提醒中国,而是采取了与前任阿基诺政府不同的行动方针。虽然在竞选中作出了承诺,但杜特尔特目前仍未造访西菲律宾海,而是派出国防部高层到访了位于菲律宾最小行政区划卡拉扬的中业岛。其他几个国家均声称对该地物拥有主权。面对批评,杜特尔特仍允许中国研究船只进入宾汉隆起,该隆起于2012年被划归菲律宾所有,是毫无主权争议的延伸大陆架。虽然面对一些集团的猛烈游说,作为东道国的菲律宾在2017年东盟主席声明中还是避免提及南海仲裁案。所有这些都显示了马尼拉让南海紧张关系降温、寻求更好方式处理争端、以期得到北京回报的决心。

无疑,虽然手握南海仲裁的历史性法律胜利,但杜特尔特在改善对华关系上还是投入了巨额政治资本。北京可以考虑通过以下几个方式回报马尼拉:1)确保尽快落实双方达成的工程、投资和贷款协议,这些协议是中国发起的诸如“一带一路”倡议和亚投行等地区经济倡议的组成部分;2)保持克制,避免干涉菲律宾政府升级改造卡拉扬民用和经济设施以提高该地区菲律宾民众生活条件的努力;3)通过投资和合资开办企业帮助菲律宾发展渔业及离岸能源业。这三点不仅有益于双方,有助于展示睦邻友好关系,并且完全不会威胁任何一方或第三国的海上利益。现在预测双边磋商机制的开展将如何改变南海局势还为时尚早,但这无疑是管理这一世界最难解热点问题的可喜进展。