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南海争议的出路:有关主权国家进行友好磋商和谈判

2016-08-10

南海争议的出路:有关主权国家进行友好磋商和谈判。[1]

《联合国海洋法公约》(简称《公约》)是当今与从东南亚到美国的各类争端最具关联性的国际文件。168个国家批准或加入了《公约》,美国尚未加入。“菲律宾诉中国案”的仲裁结果,可能为支持美国不加入《公约》的主张提供了理由。

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2013年1月22日,菲律宾提起针对中国的仲裁。中国在公开声明中表示,根据《公约》附件七组成的临时仲裁庭对菲方诉求不具有管辖权,因为菲方诉求实质上是关于或涉及领土主权和海域划界,超出《公约》强制性争端解决机制的管辖范围。

2015年10月29日,仲裁庭对相关管辖权和可受理性问题作出裁决。仲裁庭裁定它对海洋地物是“岩礁”还是“岛屿”拥有管辖权。2016年7月12日,仲裁庭对菲方其他诉求的管辖权及所有诉求的实体问题(包括九段线的合法性)作出裁决。仲裁庭判定,除了它确认的一个与军事相关的诉求,它对菲方诉求均具有管辖权。

任何仲裁的基础都应该是当事方一致同意。与其他国际仲裁一样,这个临时仲裁庭有权裁定自己的管辖权。但与商事仲裁不同的是,这个仲裁庭对管辖权的裁决不会受到任何法院行使其监督管辖权的重新审查。因此,管辖权的裁决必须是基于充分可靠的法律和事实依据而作出极为重要。

国家对国际法庭或仲裁庭针对某一争议的管辖权提出异议并非本案独有。在“尼加拉瓜诉美国案”中,美国对国际法院(ICJ)的管辖权提出异议。在毛里求斯提起的“查戈斯海洋保护区案”中,英国也对根据《公约》组成的仲裁庭的管辖权提出异议。在“北极日出号案”中,俄罗斯同样对根据《公约》组成的仲裁庭的管辖权提出争议。

根据《公约》附件七进行仲裁的仲裁庭若要具备管辖权,必须满足几个基本条件。首先,从当事方交换意见或者相应行为中必须识别出特定争议。其次,该争议必须在仲裁开始之前就已经存在。再次,必须满足仲裁的先决条件,也即当事人必须遵守任何约定的争端解决机制并且/或者在发起仲裁之前交换意见。第四,必须查证已确定的争议是否由于《公约》第297条的限制或国家根据《公约》第298条作出的例外声明而排除在强制性争端解决机制之外。

2006年,中国根据《公约》第298条发表声明,表示任何法庭或仲裁庭对“关于划定海洋边界的第15、第74第83条在解释或适用上的争端,或涉及历史性海湾或所有权的争端……,必然涉及同时审议与大陆或岛屿陆地领土的主权或其他权利有关的任何尚未解决的争端”都不具有管辖权。这个排除声明是中国反对仲裁庭管辖权的理由之一。

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图片来源:中央情报局、美国宇航局、中国海事局。

是礁还是岛?

仲裁开始时是否存在对南海诸岛(如太平岛)是“岩礁”还是“岛屿”的争议?

2015年10月仲裁庭裁定自己拥有管辖权时,并未援引任何证据证明菲律宾和中国曾经讨论(更不用说争议)某个具体的“海洋地物”在领土主张中应被确定为“礁”还是“岛”。仲裁庭只是假设对领土主权和海域重叠有争议的当事方必然对地物是“礁”还是“岛”存有异议,因此这一问题属于它的管辖范围。

对海洋地物是礁还是岛的问题是否不存在争议,因而也不存在谈判?

对南海诸岛(如太平岛)是礁还是岛这个问题不存在争议,事实上也就意味着,两国在这一问题上没有进行过讨论、磋商或意见交换。因此,仲裁的前提条件自然就不具备了。

《公约》第298条的排除范围

《公约》第298条的措辞非常广泛,各国根据该条款所作的排除性声明也就同样广泛。仲裁庭将主权争议的某一个“点”分离出来,可以说是有意而为,以偏概全。海洋地物性质的确定,必然是“有关联”(根据国际海洋法法庭在“路易莎号”案中对第298条的“关于”的解释)并“涉及海洋边界”,而这一问题依照《公约》第298条,是排除在管辖权之外的。通过采取这种有意而为的方式,而不根据主要或实质上涉及领土或海域划界来定义争端,仲裁庭实际上是为自己能就海域划界作出裁决披上管辖权的外衣。这可能损害各国对《公约》争端解决机制的信任,扰乱《公约》建立起来的的国际法律秩序。

太平岛成为“太平礁”

太平岛有漫长的人类居住史,岛上存在建筑。一份“法庭之友”意见书曾提供相关证据提並请仲裁庭注意。

二战结束后,根二战有关条约如《开罗宣言》、《波茨坦公告》和《旧金山和约》,南海所有岛屿的管辖权都由日本归还给中国。至少从那时起,中国就对包括太平岛在内的南海诸岛和的周边水域无可争议地行使着管辖权,并在当地驻扎平民和政府官员。包括美国在内的各国也都见证了这一历史过程。

在裁定其享有对《公约》第121条项下岛礁判定问题管辖权的前提下,仲裁庭在2016年7月的裁决中提出,海洋地物的岛礁性质判断取决于它的客观承载力,即在自然状态并且不依赖外来资源的情况下,该地物是否可以维持一个稳定的人类社群或经济活动。

有人认为,这种解释等于重新定义了《公约》第121条。从字面意义上看,第121条并不包括不依赖外来资源等额外条件。探究《公约》制定的准备工作材料,似乎也没有证据表明这是当事国的意图。

仲裁庭的裁决在逻辑上看似也存在一定问题。《公约》第121条的措辞是将“岩礁”视为“岛屿”的子集,但仲裁庭的裁决将这逻辑结论颠覆了。从实践上讲,一些在自然状态下没有可饮用淡水等足够资源维持稳定的人类社群的岛国,现在大概要被认定为“岩礁”,而根据第121条第3款,这些国家的专属经济区和大陆架将被剥夺。

更有意思的是,仲裁庭以一种迂回方式判定:在南海所有的海洋地物都被认定为“岩礁”后,这些“岩礁”就不能产生专属经济区,不会导致重叠的海域边界,因此仲裁庭先前判定自己具有管辖权也就是合情合理了。

因此一些批评的观点认为,仲裁庭将太平岛确认为“礁”,是试图回避固有的管辖权缺陷:如果将太平岛判定为“岛”,它就应该产生200海里的专属经济区,进而导致有关海域边界重叠的争议,而这意味着仲裁庭根本不应有管辖权。

“九段线”

1948年,在南海海域内,中国官方地图显示了11条虚线。1953年,中国官方地图标绘了九条虚线,北部湾位置的两条虚线被取消。按照2016年7月的仲裁裁决,对“九段线”的相关质疑在61年以后才出现:一些国家对中国发出的在南海诸岛及周边海域拥有主权、并在相关海域享有主权权利和管辖权的照会声明表示反对。

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 在1953年,中国在地图上标明了九段线。

很显然,与“九段线”有关的各当事方之间的争议,明确关系着领土主权和相关海洋划界问题。尽管如此,仲裁庭仍认为其有权确认“九段线”是否合法。根据仲裁庭的说法,其是否享有管辖权取决于中国的主张是基于历史性权利还是历史性所有权。

仲裁庭认为,中国的主张是基于历史性权利,尤其是因为“九段线”内水域和空中存在航行自由。而中国2011年向联合国递交普通照会时主张的“九段线”内的“历史性所有权包括主权权利和管辖权”,是“翻译错误或不准确措辞”的结果。

历史性权利的概念与范畴是由一般国际法原则所规范的特定领域。在《公约》序言中,各缔约国确认“……本公约未予规定的事项,应继续以一般国际法的规则和原则为准据”。仲裁庭认定《公约》没有任何明文规定保留或保护历史性权利,这是正确的。换言之,历史性权利并不受《公约》的规范。但是紧接着仲裁庭认为,《公约》取代了缔约国的历史性权利,因此中国有关“九段线”的历史性权利已经归于消灭。考虑到序言中对一般国际法原则适用性的明确保留,这种结论实在让人难以理解。

出路

在“尼加拉瓜诉美国案”中,国际法院判令美国给予尼加拉瓜金钱赔偿。美国未遵守国际法院的判决,而是诉诸与尼进行谈判。最终,尼加拉瓜通过一项法律,放弃了向美国主张由判决产生的金钱债务,并从美国方面换取到某些经济援助。

“查戈斯海洋保护区案”的仲裁庭在2015年3月作出有利于毛里求斯的裁决,裁定英国2010年在印度洋单方面设立的“海洋保护区”为非法。英国不接受裁决内容,也未履行这一裁决。同样,英国也与毛里求斯展开旨在解决争议的谈判。到目前为止,两国的最后一次会谈是在2015年11月,有报道称两国的下一步会谈即将进行。

这两个案例说明,尽管存在裁定或判决,国家有时还是会通过谈判来解决与他国的真正争议或冲突。不难理解,这种做法能够给当事国带来双赢局面,维护地区和平,并促进符合有关国家与人民利益的繁荣稳定。

“菲律宾诉中国案”的裁决并不是结束,而只是两国间更广泛的长期关系中的一个篇章。仲裁裁决充其量解决了一些法律问题,但不可能对其他所有冲突、分歧和相关国家的利益作出决定性的判断。能够妥善全面解决这些问题的,只能是南海问题当事国在2002年11月批准的《南海各方行为宣言》中所采纳的方式,即中国和东盟国家同意“由直接有关的主权国家通过友好磋商和谈判,以和平方式解决它们的领土和管辖权争议”。

对于这些分歧与冲突,最好的办法是秉承亚洲文化中非对抗、妥协、相互理解的核心价值,由两个国家直接解决。

[1]2002年《南海各方行为宣言》第4条。