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上合组织:中亚的视角

2015-11-12

长期以来,在许多分析人士眼中,上海合作组织(SCO)是俄罗斯和中国的一个平衡工具,用来对抗美国在中亚的参与。的确,上合组织是该地区唯一的政府间组织,其成员包括中国、俄罗斯和五个中亚国家当中的四个国家。该组织最初是作为“上海五国”于1996年成立,它为俄罗斯、中国、哈萨克斯坦、吉尔吉斯斯坦和塔吉克斯坦之间边境地区的安全设立了战略合作框架。2001年,上述国家的领导人决定重新审视该组织的目标,将其活动范围扩大到包括政治、经济和军事合作。乌兹别克斯坦随后也同意加入。2001年6月15日,上合组织正式成立。

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上海合作组织地图:绿色:成员国; 浅蓝色:观察员国;深蓝色:对话伙伴国。

当然,过去20年,上合组织取得了一些显著成就。其成员国领导人设法缓解了历史上一直存在的边境紧张,建立了合作的程序性机制,对邪恶的恐怖主义、分离主义和极端主义形成一致看法。但是,尽管有这些进展,上合组织却未能将自己树立成为一个有效的地区组织形象,它更多地被看成是一个议事论坛,用来提振信心和推动成员国睦邻友好关系。

上合组织及其主要机构面临严重的资金短缺,它的年度预算只有约400万美元,而且严重依赖成员国政府。姑且不论其潜力,上合组织合作中的军事成份是进展最小的,因为它很难在政治讨论和非杀伤性军事援助之外再有建树。军事援助的提供主要是看当时的双边基础,各方就外部威胁或新技术交换情报的意愿仍然有局限性。此外,上合组织支持的多边演习和军事演练并不真正反映该组织就中亚地区新兴威胁提供安全防护的能力。

虽然上合组织常被描绘成是中俄试图用来抵制美国在该地区的活动,俄罗斯和中国却没有致力于直接介入中亚的安全事务。而且,美国自己对中亚的接触也十分有限。苏联解体后,美国提供了有吸引力的金融支持,以及按民主原则和自由市场理念进行发展的新模式。通过支持有追求的中亚民主政体,华盛顿感兴趣的是推动苏联更进一步、更彻底地解体。然而,西方的实验导致经济和社会困难,随着中亚经济严重萎缩,这一地区的腐败和贫困开始大量涌现。结果,中亚国家很快与美国疏远,华盛顿倒也坦然接受,因为美国并不特别热衷于与该地区发展密切关系。到今天,美国在该地区的兴趣仅限于它在阿富汗领导的“持久自由行动”以及保卫中亚的油气资源。

在这样的背景下,上合组织本可以放弃宣告式的政治,去发展强大而有效的多边合作。但这种转化并没有从观念变成现实。不过,虽然作为上合组织成员并没有多少明显的好处,但中亚成员国仍然完全相信这个组织。一方面,中亚国家象征性地参加军事演练和作战演习,可以展示它们作为独立国家的主权和偿付能力。另一方面,这些进展可以表明中亚国家领导层的意愿,显示他们愿意追随较强大的邻国,进而把这种谦恭的立场转变为政治货币。

所以,对中亚国家领导人来说,上合组织是一个适宜的平台。他们通过在这个框架内遵从莫斯科与北京的野心,来保持本国国内的现状。加之,俄罗斯和中国都愿意分担应对中亚安全风险的负责,即使不惜牺牲自己的战略利益,而且它们没有要求任何中亚国家进行民主转型。只要这种状况继续让各方面感到满意,上合组织就不会进化为超越议事论坛的组织。

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