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  • 张沱生 中国国际战略研究基金会主任

危机管理与中美互信

2015-04-09
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近年来,中美之间的地缘政治摩擦上升,两国发生军事安全危机的可能性增大。加强危机管理已成为维护与发展中美关系的当务之急。

当前,两国主要面临哪些危机与潜在危机呢?

台海危机

历史上台海危机曾经多次发生并给中美关系带来严重困扰。2008年国民党在台湾地区重新执政以来,台海形势明显缓和。但是,台湾岛内的政治发展仍有变数,中美两国的相关军事准备仍在继续。美国的“空海一体战”作战策略主要针对的就是中国不断加强的“反干涉、反介入”能力(A2/AD)。如果2016年坚持台独党纲的民进党卷土重来,中美可能重新面临台海危机的严重挑战。

朝鲜半岛危机

如果说台海危机是最具风险的潜在危机,半岛危机则是最严重的现实危机。朝鲜半岛至今仍未正式结束战争状态,时起时伏的核危机与紧张的南北关系、朝美关系交织在一起,发生军事冲突的风险很高。历史上中美双方曾在朝鲜半岛陷入一场局部战争,当前两国在此既有共同利益也有分歧。能否有效应对半岛各种紧急事态、避免再次兵戎相见,是对中美两国的严峻考验。

东海危机

由于领土与海洋权益争议加剧,近两年来中日在东海形成了军事对峙。在力量对比变化、两国民意对立及政治关系恶化的大背景下,双方如果发生海上突发事件,可能引发军事冲突。作为日本的军事盟国,美国卷入中日军事危机的可能性增加。2014年下半年以来,中日关系有所缓和但尚未完全恢复正常状态。尽管中日美三方都不希望发生军事冲突,但大国危机一旦失控风险将十分巨大,必须对之始终保持高度警惕。

中美海上摩擦与南海危机

多年来,美对华近岸军事侦察一直是两国的主要摩擦点。2001年中美在南海发生撞机事件,曾引发一场严重危机。近年来,双方的海上摩擦又几次出现险情。一般讲,海上意外事件引发的危机属于准危机,通常不会导致军事冲突,但若出现严重误判、作出错误决策,爆发军事冲突的可能性就不能排除。此外,美国介入南海领土争端的倾向在发展,如果走向军事介入,必将引发中美危机。

太空、网络安全危机

近年来中美在太空、尤其是网络领域的互疑、摩擦快速上升,孕育着两国间新型冲突的风险。对于美方提出的“跨域威胁”新概念,中方存在某些不同看法,不赞同其将太空、网络安全威胁与核威胁、核威慑紧密挂钩的认知。但中方专家也认为,中美在这两大国际公域发生危机的风险正在积聚,值得双方予以高度关注。

此外,中美在世界上还面临着其他诸多军事安全危机,如当前的乌克兰危机、中东与北非地区频繁发生的地缘政治危机、恐怖主义危机等。但这些危机基本上都不存在把两国卷入军事冲突的可能性,有些危机还会增加中美双方的安全合作。

综上所述,可以得出两个基本判断。一是当前可能引发中美危机的第三方因素多于双方直接因素;二是两国面临的潜在危机多于现实危机。

长期以来,中美两国在危机博弈中已经积累了一些重要的经验教训。其中,保持战略克制、努力维护两国关系大局、建立必要的沟通渠道、相互发出明确的信号和正确理解对方的信号、避免承诺陷阱、慎用军事手段等,是宝贵的经验。缺乏对对方决策机制的充分了解、双边危机管理机制建设滞后、疏于危机防范、危机爆发初期沟通不畅、受媒体舆论的干扰等,则是突出的教训。

在当前与未来,为加强中美危机管理,两国应从多方面作出新的努力。

首先,两国领导层应培育与发展共同进行危机管理的意识,切实将危机管理作为维护中美关系大局的战略措施。如果两国领导人都决心避免冲突与对抗,都愿意遵守危机管理的基本原则,中美双方就可能克服利益分歧带来的重重障碍,使旨在避免军事冲突与战争的危机管理取得成功。

其次,危机管理对话应成为两国外交、防务对话的一项重要内容,如果中美得以开展战略稳定对话,危机稳定亦应作为议题之一。在对话中,现实危机、潜在危机及可能由第三方因素引发的危机都应得到高度重视,危机防范与危机管控应被置于同等重要的地位。对于某些十分敏感的涉及第三方的重大危机,双方可预先商定开展紧急磋商的前提条件,一旦达到条件,磋商即可马上启动。

再次,两国须进一步加强与完善危机管理联络机制。实践已表明,进行危机管理的特殊联络机制是日常联络机制所无法替代的。对于双方业已建立的元首及国防部热线,应明确赋予危机管理功能并配以便捷、可靠的使用程序。作为下一步,中美还应考虑建立两国海空军及有关战区之间的热线。危机管理沟通机制要定期演练,以确保在紧急关头发挥作用。

第四,两国还应建立一个危机管理联合工作小组。其主要职责包括:日常情报、信息交流;就危机管理预案开展磋商;遇突发事件时于第一时间进行接触并向决策层提出对策建议等。联合工作小组最好建立在中方的国安委与美方的国安会之间,如暂时难以做到,也可采取2+2的方式先建立在两国的外交与国防部门之间。

第五,中美双方要认真落实2014年底两国签署的建立重大军事行动相互通报信任措施谅解备忘录和海空相遇安全行为准则谅解备忘录,并争取使之逐步发展为正式协议。两国还应着手研究制订核(如签订中美互不首先使用核武器协议)、太空、网络、反导及常规战略武器等领域的信任措施与行为准则。孰先孰后,可由易到难、由急到缓地向前推进。这些信任措施的建立,对于防范与规避危机,对于减少误判及降低意外事故风险,将具有重大意义。

第六,两国应继续发挥和扩大双方智库的作用,加强危机管理研究。一项重要努力应是推动双方智库开展一点五轨与二轨对话,进行危机场景讨论和模拟推演,探索危机管理措施与预案。危机管理中的某些敏感话题,亦可先在这些对话中进行探讨。

总之,在新形势下,危机管理不仅应是中美两国有效管控分歧、守住“不冲突、不对抗”底线的重要保障,而且应是双方增加互信、加强国际合作、争取互利共赢的重要手段。在构建中美新型大国关系的曲折过程中,两国政府部门、战略研究界应对之予以更多重视。