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  • 史剑道 美国企业研究所常驻学者

美国对华贸易制裁逆风而行

2018-02-06
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保护主义的定义之一是它以为贸易逆差总是有害的。这样看,特朗普总统几十年来都是一名保护主义者。他长期以来所持有的观点,以及他在竞选中的言论,意味着缩小美国贸易逆差是有巨大的政治压力。在2018年里,美国会采取更多前所未有的措施,其中主要是针对中国。不过,贸易逆差尤其是中美双边贸易逆差也许并不会因此减少。

特朗普总统似乎一向只提商品贸易,他的批评者会当即列出美国的服务贸易顺差,指出总统夸大了逆差数字。这种批评是对的,但相关性越来越小。2017年,美国商品贸易和服务贸易逆差增加近600亿美元,达到金融危机以来的最高水平。

而且,两项逆差相加,最重要的还是与中国一国的商品贸易。去年中美商品贸易逆差达到3750亿美元,打破2015年的纪录,几乎占美国商品和服务贸易逆差总额的2/3。上台后第一年问题变得更严重了,不过特朗普总统不太可能大嘴说他了解这一切。

301条款

相反,2018年的特点将是采取(更多)贸易行动。这些行动据称都很重要,但只有少数有机会扭转中美贸易失衡的扩大趋势。其中最重要的措施应该源自根据《1974年贸易法》第301条进行的调查。

301条款授权美国贸易代表在任何“相关”领域对外国干扰或限制商业的行为作出回应。虽然国会有发言权,但它在选举年有可能趋向保护主义,而特朗普政府至少到11月都有周旋的余地。

这一次“301调查”针对的是中国强制性技术转让,所引用的证据和报复范围将决定它是否符合WTO条款。最重要的是,虽然总统和其他人错误地认为贸易逆差必然给美国带来伤害,但强制性技术转让和由此导致的竞争升级所产生的贸易逆差,也的确是不合理的。

多年来中国一直采用这种做法,一些人估计美国为此损失了数千亿美元。如果“301调查”是要纠正以往中国的所作所为带给竞争的伤害,那么它是能够减少贸易逆差的。

但“301调查”首先要做的可能不是这个,虽然由于贸易逆差巨大,它会涉及数百亿美元。“301调查”也不足以阻止中国对技术的获取,这是中国不可动摇的政策。如果“301调查”有什么重要性的话,那就是,随着发现中方的不当行为越来越多并且破坏了竞争,调查将不得不一再重新展开。特朗普政府还没有表示它已经注意到了这一点。

其他种种

美国采取大规模贸易行动的另一个理由是《1962年贸易扩展法》第232条提及的国家安全。在这方面,美国并不需要提供有害行为证据,国家安全就可以是限制进口的理由。引用国家安全是被WTO规则所接受的,但事情是,它看似提出使用232条款,但其实作用相反。

举例来说,中国钢铁业的产能过剩给全球生产商造成压力,但首先,没有迹象表明美国设计的“232制裁”会让北京限产。其次,更令人担心的是,中国或其他国家也会以国家安全为由,阻碍美国的农业和航空业出口。对232疗法要慎之又慎,因为它比中国的倾销病还糟。

假以时日,特朗普政府的第三个倡议将被证明是重要的,那就是让商务部自行发起反倾销和反补贴调查。虽然美国的公司由于害怕中国报复而不愿提起诉讼,但自行发起调查会让美国更频繁地得出有理由采取补救措施的结论。现在谈这些还太早,但一段时间后,这种改变也许会减少贸易逆差。

其他一些行动则完全起不到类似作用。美国最近用传统的贸易壁垒限制中国的太阳能设备和洗衣机,这对中美贸易模式不会有任何影响。(据说一家提出保护请求的美国公司是归中国公司所有。)

美国可能会改变经济关系,但这对贸易失衡没有任何影响。国会和政府有可能,比如通过扩大美国外国投资委员会的权限,来限制人员和资金的流动,它的理由与“301调查”相同,即要求停止非法技术转让。但就算成功,至少几年之内也不会对贸易产生什么影响。

最后,美国的一项政策还有可能让对华贸易逆差飙升。如果共和党的税收计划成功提高了个人收入,推动了总体经济的增长,那么它将刺激进口需求,而外国对美国出口产品的需求却没有同时受到刺激。特朗普总统今年为遏制不必要进口所做的一切,都可能被经济增长所淹没,因为普通美国人的购买力是很难被抵消的。

贸易混战不是战争

一个转折性结果是,北京的报复可能也是无关痛痒。经历1万亿美元暴跌之后,中国的外汇储备仍在攀升,保持庞大而稳定的对美贸易逆差对中国是有价值的。如果美方行动没有多少实质性影响,中国很可能仅仅克制地回应,同时继续努力作更负责任的参与者。

这种推理当然有它的限度。如果华盛顿长期多番实施“301制裁”,或大量主动自行加征关税,中国肯定会有所回应。但在巨大的经济流量和根深蒂固的趋势面前,政策制定者很难作出抉择,而中美贸易逆差就兼具这两个特点。2018年,美国的对华贸易政策会引发相当多的讨论和愤怒,就算如此,到2019年或2020年的时候它也不见得会意味着什么。