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CFIUS阻止中资收购速汇金对美中贸易关系意义何在?

2018-01-19
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2018年1月2日,美国外国在美投资委员会(CFIUS)阻止了蚂蚁金服收购美国汇款公司速汇金(MoneyGram)的交易提案。蚂蚁金服是马云和其他阿里巴巴高管拥有的一家中国科技公司。对于马云拓展其金融服务帝国的雄心而言,外国在美投资委员会的这一决定不啻为一记重拳,它同时也为特朗普政府治下的美中贸易管理提出了一些更深层次的问题:该委员会阻止中资企业收购速汇金的决定在多大程度上受到特朗普政府政策偏好的影响?“国家安全”顾虑会在管理美中投资伙伴关系上扮演越来越重要的角色么?一个愈发激进的外国在美投资委员会将在中长期给美中贸易以及中国在美投资带来何种影响?

外国在美投资委员会是一家美国跨部门机构,由美国财政部长担任委员会主席,其他成员包括国防部长、国土安全部长、商务部长、国务卿、能源部长、劳工部长和司法部长。在实际操作层面,该委员会的大部分日常工作由财政部职员处理。该委员会的职责是决定外国投资是否威胁美国的国家安全利益,它有权以威胁国家安全为由阻止交易进行。

值得注意的是,外国在美投资委员会的所有领导都是高级别的政治任命,而非职业官员。此外,总统办公室在某些特定交易上也拥有最终决定权。这两点意味着该委员会的决定很可能受到特定政府政治偏好的影响。然而,法律条文禁止该委员会对其任何裁决作出解释,因此我们无法确定委员会究竟为何阻止某一项投资协议。

在特朗普政府治下的2017年,外国在美投资委员会似乎在外国投资,尤其是中国投资上的立场愈发强硬。2017年上半年,该委员会阻止了至少九起收购案,创下历史新高,虽然我们应当注意近年来收购交易申请量也出现了激增。中国企业开始大力寻求增加对外直接投资,它们尤其对在美国科技公司分得一杯羹兴趣强烈。从历史上看,外国在美投资委员会对于涉及中国公司的交易格外留心,近三年注目度最高的交易大多数都是中国对美投资。

特朗普政府针对中国投资明显日益严密的审查并非脱离常规,它更多地是对现存趋势的加速延伸。过去十年,华盛顿的政客和政策制定者针对中国在地缘政治和经济议题上采取了日益充满对抗性的立场。奥巴马政府已经开始大举干涉中国对美投资,包括阻止中国收购一家美国半导体公司,甚至否决了中国公司在一处美国海军设施附近修建风力涡轮厂。这些干涉行为发生的背景是美中围绕网络间谍和南海岛屿争端愈发紧张的关系。

而这次外国在美投资委员会否决蚂蚁金服收购速汇金的决定之所以不可思议,在于该笔交易并未对美国国家安全造成显而易见的威胁,这与收购半导体公司和关键基础设施企业等或许更令人信服的案例完全不同。该委员会的否决或许是美国单纯出于经济贸易保护主义动机,为限制中国投资而将国家安全论调作为武器的最显著例证之一。未来几年,来自美国国内产业、国会和白宫日益强大的压力将只会加剧外国在美投资委员会阻止类似交易的可能性。事实上,美国国会日前提出的一项两党立法将极大地扩展该委员会的交易审查范围。如果我们但凡还对出台该法案背后的动机存有疑虑,那么该法案的发起者之一就言简意赅地将其形容为“将矛头对准中国”。

显而易见,对于中国投资的普遍关切,而非出于特定的“国家安全”考量,是推动外国在美投资委员会审查日益严格的动因。虽然这必然会对中国对美投资造成一定影响,但我们还无法确定这一趋势是否会在未来长期持续。显然,中国对外直接投资的总体上升趋势不会因外国在美投资委员会的随意干涉而止步。但是,来自中国政府的报复性限制措施(而这是很有可能发生的)以及两国在贸易议题上日益加剧的敌对情绪可能带来风险,并最终给美中贸易关系造成巨大的不确定性。

最后一点,美国官员是否会寻求利用外国在美投资委员会的决议给中国施加压力,以维护美国其他对外政策利益,如当前的朝鲜问题?鉴于美国政府过往的种种行为,采取这种战略肯定并非毫无可能。因此,那些美中贸易关系和投资伙伴关系的利益攸关方应当密切关注美中关系的总体态势,将其作为未来可能面临的种种障碍的另一个指示器。而眼下,我们应当将投资委员会否决收购速汇金这样的行为日益视为寻常之举。