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  • 陈懋修 清华-卡内基全球政策中心非驻会研究员

中国海外发展援助:“发展”何在?

2017-12-18
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一种共识正在形成,那就是在当下的全球发展融资领域里,中国是一个主要参与者,或许是唯一主要参与者。近期的一些研究刺激了《中美对外援助支出“并驾齐驱”》这类新闻标题的出现。相比特朗普政府对美国长期以来支持促进全球发展的明显不屑,这种标题似乎进一步证明,中国已经成为全球经济治理与发挥影响力的领导者。可是,这种新传统观点往往是误导而无益的,因为它喜欢假设,而不是追问在中国官方资金越来越多流出境外的情况下,中国及其发展中地区和其他地区的经济与外交合作伙伴是如何理解和评估实际“发展”成果的。

最近的一系列研究让有关中国已经变成国际经济发展尤其是提供发展融资的领导者的叙事不断升温。首先是一个叫AidData的研究团队,它10月份发表的一份研究报告题目是《援助、中国与增长:来自新全球发展资金数据库的证据》。这份报告显示,从2000年到2014年,中国政府所谓的“官方融资”覆盖了140个国家,总额超过3500亿美元。其次是波士顿大学GEGI(“全球经济治理倡议”)项目的合著者发表的一系列研究报告。他们认为,结合国有的政策性银行(国家开发银行和中国进出口银行)以及亚投行等新型多边金融机构,中国“已经成为发展融资领域的全球领导者”。两家的研究都尖锐指出,在相对较短的时间内,中国政策性银行已经赶上或超过美国的发展援助预算,也超过世界银行这类多边机构所提供的发展融资。

然而除了新闻标题,还有复杂得多的现实。AidData和GEGI的研究都发现,它们所谓中国的“全球发展融资”,其中绝大部分并不符合OECD的官方发展援助标准,而是由中国两家政策性银行提供的商业贷款。这意味着,在实践中,只有不到25%的经常在中国“发展援助”名义下被混为一谈的资金,属于赠款、出口信贷和低息(或称优惠)贷款,其余绝大部分则是商业(又名非优惠或接近市场利率的)贷款。事实上,中国进出口银行的大部分优惠贷款主要是面向非洲和亚洲,因此国家开发银行是中国主要的对外贷款机构,专门从事跨地区商业借贷,包括拉美、中亚和俄罗斯。

此外,两家的研究表明,中国大部分商业贷款以及相当一部分优惠贷款都流向了能源和基础设施两个领域。这说明中国的“发展融资”绝大部分是以商业贷款形式(即使优惠贷款也几乎是为商业服务)提供给了能源和交通基础设施方面的交易,而且通常是提供给中等收入甚至高收入国家(例如,国家开发银行最大的能源贷款投资组合流向了委内瑞拉和俄罗斯*)。

那么,为什么这是一个问题呢?要知道,两个研究团队的初衷都是值得称赞的,那就是要揭开中国的发展援助和中国政策性银行提供融资的太多不透明部分。不过,即使这些研究披露出,诸如国家开发银行在主导着为能源交易提供商业性贷款,但它们却没有继续跟进,看看从更广或更专业层面上说,把这种贷款当作对发展成果本身的贡献是否有道理,虽然人们也许这样理解。相反,尽管这些研究报告的作者煞费苦心地详细列出了这些国家在接受中国贷款方面的细微差别,以及它们受到的广泛影响,但他们也想当然地认为,这些都是中国对“全球发展融资”做出贡献的一部分。

中国政策性银行的贷款常常被假定或至少是被掩饰成具有“发展”的属性,一个原因是因为它的名称——“中国国家开发银行”。正如GEGI的一份研究报告所说,“国家开发银行也许是世界上最大的发展机构”。但宣称国家开发银行是一个有别于中国其他国有银行和企业的“发展机构”,究竟所谓何来呢?中国政策性银行与“国际发展”活动自动产生关联的另一个原因,是中国领导人日益强调,中国已被普遍看成是经济发展的引擎。而与OECD国家不同的是,中国并不囿于发展与援助具有同等含义这样的观点。因此,无论它的政策性银行发放的是优惠贷款还是商业贷款,又或者它的国有或私人企业从事的是贸易还是投资,中国领导人都希望世界各国和它的人民把这一切当作是中国对全球发展的贡献。总之,必须把中国政策性银行的海外借贷行为,放在中国更大的产业战略和国家资本主义经济方略背景之下:国有银行从事以赚钱为目的的借贷,这种理念与中国整个政治经济并无丝毫矛盾。

但这恰恰表明,不再简单假设和宣传中国“全球发展融资”的发展属性,追问中国政府在海外提供的融资(无论优惠还是商业性的)是否以及如何真正对中国国内外的发展成果有所贡献,是有多么的重要。分析人士和政策制定者必须先做一次思想功课,不让“发展”一词与中国的“全球发展融资”,甚至与“中国国家开发银行”这个名称产生联系。比方说,我们是不是可能简单地问一下,中国国有政策性银行提供的商业或优惠贷款,是如何影响受援国或中国自己特定的问题领域呢?我们也可以不预判发展形势,仅针对中国的能源或基础设施建设提出同样的问题。

当AidData和GEGI的研究在观察中国政策性银行的贷款对受援国的增长、环境和社会的影响时,他们其实已经触及到这样的功课。研究结果不可避免地显示,援助后果是相当复杂的,但至少,它表明中国的“减让性或更商业化的官方融资,并没有促进受援国的经济增长”,或者国家开发银行或进出口银行以能源为重点的贷款,常常令那些国家原有的环境和社会问题加剧。这就更有理由追问,中国政府提供的全球融资,是否以及如何为具体的发展成果做了贡献。拉美和非洲等地区广泛存在的过度依赖初级产品的经济结构性问题,与中国用贷款换取初级产品不无关系,这更说明,质疑中国政府的全球融资所带来的发展成果是有必要的。

当然,中国所提供的官方融资大多是基于商业条款,无助于受援国的经济增长,这一发现应该与其他任何事情一样,成为新闻的焦点。不过,这种质疑对接受中国政府提供国际资金的国家固然重要,对中国自身也同样重要,甚至更为重要。例如,在多大程度上,中国政府向海外发往的贷款会引发新的金融风险,或加剧国内已有的债务可持续问题呢?中国官员以及银行和国企的负责人通常以为,为了确保能源安全,国家支持能源类交易是必要的,又或者,中国自己创下的基础设施建设纪录肯定证明,中国能够而且应当为国外的基础设施进行融资建设。但这种说法有多少合理性,而不是仅仅为了寻求以优惠条件获得政府补贴融资或其他形式的支持呢?在一个政策性银行的数千亿美元海外贷款不受公众监督批评的国家里,中国公众别无选择,只能相信他们的领导人像他们自己说的那样,在做正确的“发展”工作。

至少现在看来,国家开发银行和进出口银行会继续引领中国的海外官方融资。不过,中国已经开始使提供国际资金的机构和方法多样化,同时更广泛地促进其他国家的发展。尤其与中国单边的政策性银行相比,我们有理由相信,像亚投行和金砖银行这种由中国领导但却是多边的新金融机构,以及像世界银行和联合国这样有中国继续参与的现有多边机构,它们才更有助于解决对中国及其发展中伙伴来说艰巨而重要的“发展”意义与内涵问题。

然而不管是什么形式,还是什么机构手段,最近所有这些有价值的、旨在揭开众所周知的中国官方资金流动不透明状况的努力,都证明如果没有明确的概念,就不会有严谨的分析和良好的政策。为了更好地理解中国在全球发展融资中日益增长的作用,及其对发展成果的更普遍影响,所有这方面工作都必须面对一个至关重要的难题,那就是发展本身的意义和内涵是什么,应该是什么。

*AidData的报告称,俄罗斯以366亿美元位列中国商业或“其他官方融资”接受国的首位,委内瑞拉以108亿美元列第五。而GEGI 项目负责人凯文·加拉格尔在他的中国对拉美贷款数据库里发现,仅委内瑞拉一国2007年以来就接受了逾600亿美元中国政策性银行的贷款。显然,这一数据让委内瑞拉成为迄今为止获得中国政府贷款最多的国家。