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  • 田飞龙 北京航空航天大学副教授

香港国安法与人权法治相兼容

2020-07-10
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点击阅读最新一期《中美聚焦文摘》第26期

香港国安法走完全国人大及其常委会所有法律程序,在6月30日表决通过,特区政府依法即刻刊宪生效。这部法律是中国政府依据宪法和基本法对属于中央事权的国家安全事务进行的主权性立法,具有中国宪法上的充分依据和法理正当性。这部法律也是对“一国两制”框架中的“一国”所具有的主权权能的具体制度化,并充分考虑、尊重和体现了“两制”差异,在法律框架上吸收了香港普通法的有关原则及机制,并授权香港本地对绝大部分国安案件行使完全管辖权。中央驻港机构依法保留在法定特殊情形下的直接管辖权,并依据国家已有刑事诉讼法制予以管理。

国家安全立法在“一国两制”下具有法理基础和法制操作上的特殊性:一方面,中国与其他国家一样将国家安全法制作为国家保留权力,制定有完整的国家安全法并设立了国安执法机构,这表明国安立法是世界各国法治通例,是主权国家的法治标准化配置;另一方面,“一国两制”框架下,国家通过香港基本法将国安部分事项授权香港本地立法,这种授权性质需要准确理解,即授权并不导致中央丧失国安立法权,不改变国安属于中央事权的宪制属性,同时特区政府所获授权具有宪制义务和责任的属性。在香港国安法“总则部分”,立法者清晰载明:中央对维护香港国家安全具有根本责任,体现“一国”的主权原则与全面管治权法理,而香港特区负有维护国家安全的宪制责任,体现“两制”在国家安全问题上的共同责任与法治合力。

香港国安法的立法依据是充分的,立法程序上是科学民主的:其一,“一国两制”在政策上来源于国家为和平解决港澳台问题而进行的宪制构思与决断,在规范依据上来源于八二宪法第31条的特别行政区条款,而具体内容上集中体现于香港基本法,此次国安立法正是依据宪法与基本法进行的正当制度建设;其二,国安立法采取了“人大决定+具体立法”的方式,赋予了这部国安法以权威的法律效力,并在立法过程中注重多方面征集、听取和吸纳港区人大代表、政协委员、法律界、专业团体及市民团体的意见,做到了科学民主立法。香港国安法属于“时间紧,任务急”的国家特别立法,中央投入了大量立法资源,进行了较为全面深入的比较法研究,借鉴了世界多国包括美国的国家安全立法经验,有充分的前期立法准备和科学民主的正当立法程序做保障,从而完成了一部对香港国家安全与居民自由权利具有规范保护功能的理性立法。

在具体的法律框架上,这部法律较好地体现了与香港人权及法治标准的契合性:其一,这部法律参考和吸纳了在香港适用的《公民权利与政治权利国际公约》及《经济、社会、文化权利国际公约》,从实体与程序上实现了维护国家安全与保护人权的制度平衡,符合各国国安立法通常遵循的人权国际标准;其二,国安立法规定了国际通行的刑法与刑事诉讼的基本法治原则,包括罪刑法定、无罪推定、正当程序、一事不再罚等,确认了香港本地管辖中对香港已有法律原则和程序的遵从;其三,在管辖权分配上,中央将本属自身事权的国安案件管辖权授权香港本地执法机关进行一般管辖,覆盖绝大部分案件,自身仅保留极小比例的管辖权,与美国等国将国安案件管辖权集中于联邦中央机构是不同的,体现了国家对“一国两制”及香港普通法法治习惯的高度尊重和信任;其四,中央驻港机构的执法与管辖受到香港国安法、国家监察法等法律的严格限制和约束,需遵守香港本地法律,是法定执法机构,不存在任何超越法律的特权;其五,香港国安法规定了中央驻港机构及香港本地执法机构、司法官员履行职权时的有关特别授权、豁免与便利,这是在西方各国安全法治中普遍存在的,是国安执法特殊性决定的;其六,中国内地经过改革开放40年的法治建设,在立法体系与司法制度方面已有重要的进步,对法治与人权的保护水准逐步提升,香港国安法的立法与管辖制度体现了这些进步特征,可以得到香港社会与国际社会的理解与认可;其七,香港国安法仅仅规制四种危害国家安全犯罪,不是大而全的国安立法,不取代香港本地继续完成23条立法的宪制责任,留给香港本地较大的立法与执行空间进行国安制度的自我完善。

遗憾的是,美国及其他西方国家误解了“一国两制”的法理属性及中国政府享有的正当立法权,以非法长臂管辖的方式进一步干预中国内部立法事务,以升级制裁的手段破坏香港自治及金融稳定。美国的制裁不具有国际法理基础,也损害自身在港利益及美国对全球化的制度保护者道德责任。制裁建立在错误的法理理解和实力、利益评估基础之上,是冷战鹰派的极端脱钩动作,对美国与香港的贸易顺差、美国企业在港总部的安全及与内地市场庞大的商业利益、中美贸易协议的执行与深化谈判、以及整体性的中美关系风险管控,都是非常不利的。中国在自身主权秩序范围内立法,是立足于保护“一国两制”免受本土极端势力和外部干预势力进行冷战式与民粹式破坏,确保香港始终作为中国与世界相互开放与经济合作的最佳枢纽平台。这样的和平发展基础上的善意而负责任的立法占据法理和道义的制高点,会逐步得到香港社会与国际社会的准确理解与适应。美国长臂管辖,单边制裁,一味重返冷战窠臼,损人不利己,是背离国际法治与全球化原则的逆势操作,不可能成功,只会反招破坏全球化及损害美国长远战略与商业利益的恶果。