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  • 陈相秒 中国南海研究院助理研究员

如何看待英国扩大在南海的军事存在

2019-01-18
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2018年8月7日,国防部长詹姆斯·马蒂斯在五角大楼迎接英国国防部长加文·威廉姆森。

2019年第一天,英国国防大臣威廉姆森表示将在新加坡和文莱新增两个军事基地。国际社会对此众说纷纭,不少媒体和分析人士称,英此举意在制衡中国在南海的扩张行动,但也有人质疑其尚无能力实现这一计划。

客观来讲,英国有意愿也有基础扩大在南海地区的军事存在。在战略层面,英国保守党上台后提出了成为“全球英国”(Global Britain)的新目标,扩大在东南亚在内的全球各个地区的军事存在成为实施这一战略的重要内容。从战术层面看,2014年开始,在日本和美国的推动下,英国就在G7声明中表达对南海航行自由形势的担忧和关切。2018年6月,威廉姆森在新加坡香格里拉对话会上首次释放有意派遣军舰开展南海航行自由行动的信号。2018年9月,英国正式将这一计划付诸实践,派遣“海神之子”号两栖船坞登陆舰进入中国西沙群岛领海。因此,不论是在战略层面,还是战术层面,英国都有明确而足够的政治意愿扩大在南海地区的军事存在。

国际上很多分析人士对英国是否有足够军费预算施行这一政策表示怀疑,但就目前而言,英国在东南亚增加两个军事基地、提升军事活动有着非常牢固的基础。英国不仅已经在文莱和新加坡拥有两个训练和后勤补给站点,而且还有与新加坡、马来西亚、新西兰、澳大利亚的“五国联防协议”作为基础,以及美国在背后的协助。即使在军费开支层面,作为全球第五大经济体,英国2017年国防预算占GDP的1.8%,远低于美国与法国,且其中23%用于维持与美国的军事关系。纵向对比,2009年英国军费开支达到5.83亿美元,此后一直维持在5亿美元,占GDP比重也从冷战时期最高的9.8%降至2014年的2%以下。因此,脱欧后的英国即使无法长期保持领先的经济增速,其潜在的可转化为军事力量的经济实力空间依然巨大,完全具备扩大海外军事基地的能力。

换言之,在强烈的战略意愿和“全球英国”大框架的主导下,英国完全可能实现在东南亚增加两个军事基地的计划。那么,英国这一举措的背后考量和动因究竟为何?

正如不少分析家所说,英国的这一举动不能排除防范中国的一面。它显然已注意到了中国力量的上升正引发东亚地区权力结构对比和地区秩序发生剧烈的变化,因而表示亚太将是英国需要更加关注的地区。但值得注意的是,不能简单地将其理解为针对中国或南海问题,而是需要更为全面和深入的分析。其一,南海并非英国全球地缘战略的重点。2018年以来,特雷莎•梅领导的保守党少数政府在《国家安全能力评估》等各种报告和文件中虽然表达了对南海地区国家间竞争可能带来误判和冲突风险的担忧,但更明确表达了英国防务战略重点仍是防御俄罗斯、中东地区对欧洲安全的威胁。其二,中英之间还未构成直接的地缘政治竞争关系。近来英国事实上是把南海地区置于其打造“全球英国”和捍卫基于规则的国际体系这一大的框架之下,增加军事基地和开展所谓航行自由行动不过是其有意更多参与亚太地区安全事务,实现“全球英国”目标的具体行动。其三,退一步讲,英国在南海的军事部署和活动虽然不免是因为担忧中国日益展现出的影响力可能对“基于规则的国际秩序”构成挑战,但这种担忧实则在很大程度上是受美国的强大影响。英国将美国视为其全球战略最重要的伙伴国,需要透过航行自由行动配合美军在南海行动,协助美国稳固其亚太地区秩序主导地位。但就英国自身而言,还不具备以军事对抗为代价来遏制中国海上行动的战略和利益诉求。

南海已经进入大国权力竞争时代,英国的政策调整会在一定程度上加剧这一态势,但谈不上有决定性或重要的作用。英国在南海地区的军事存在将带来两方面后果:一是英国南海航行自由行动可能趋于常态化,增加中英海上力量相遇和爆发冲突的概率,海上安全形势发展也会因此而波动;二是更加鼓舞美国在南海与中国展开战略竞争和战术较量,间接推动中美南海竞争加剧和海上安全形势的持续恶化。

总之,只要英国的目的不是介入南海有关争议、争夺地区制海权、加剧地区紧张局势,包括中国在内的南海周边各国对它增加在东南亚的军事基地和军事活动就完全可以采取客观、包容、开放的立场和态度。但需要注意的是,英国的南海政策尚未成形,尤其是容易受美国、日本等盟友和伙伴国的影响,因此中国与东盟国家需要注意引导。