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全球能就网络空间规范达成一致么?

2017-08-15
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旨在为网络空间国家行为设立规范的“从国际安全角度看信息通讯领域发展” 联合国政府专家组(GGE)曾遭遇诸多波折,现在他们似乎再一次遇到了挫折。在政府专家组最近一次会议上,美国国务院官员米歇尔·马尔科夫在阐明美国政府立场时表示,政府专家组的任务是探索在网络空间应用国际法的潜在共识,包括武装冲突法、国家责任和人道主义法,但“我得出了这样一个令人遗憾的结论,那些不愿承认这些国际法规则和原则适用性的国家相信,它们可以在网络空间或通过网络空间不受约束或限制地自由行动,以达成它们的政治目的”。马尔科夫还说,“一些参与方不断强调,针对国际法部分领域的探讨,包括诉诸战争权、国际人道主义法以及国家责任法,与政府专家组就和平解决争端和预防冲突所释放的信息不符”,这种论断是错误的二分法。

虽然马尔科夫并未明确点名她所指的是哪些国家,但这些国家极有可能包括俄罗斯和中国。这两个国家在国际法适用于网络空间的问题上一直持怀疑态度,同时它们在联合国大会上发起一项行为准则提案作为替代方案。中国还提出了一种概念,即网络空间中的国家关系应基于对国家主权的强烈主张,排除国际法的其他因素,同时联合国及其专门机构也应承担更多角色。

然而,虽然这一外交进程遭遇阻碍,(可能由国家支持的)网络攻击的数量和强度却在持续升级,近期的WannaCry和Petya勒索软件攻击就是一系列令人头痛的网络攻击中的最新例证。要遏制这股趋势,某种行为规范似乎必不可少。而这需要我们去探索如何成功制定并执行一套规范。

或许最重要的就是,无论我们多想通过外交程序“制定”一套规范,规范都倾向于通过社会行为而非华丽辞藻形成并复制。换句话说,若想让一套规范得到有效支持,它需要被规则覆盖的主体去广泛执行。那么我们如何获取这种支持?个人和组织遵守社会规范的原因复杂难解,这些原因通常包括单纯的成本收益分析,而这些分析又为正式的制裁机制所支撑。然而,遵守社会规范的原因还包括教化、社会化和习惯化,而这些都是在社群中灌输和固化规范更为软性的方式。对于达成这一目标必不可少的是,规范的目标群体认为该社群和规范拥有合法性。

这正是麻烦开始酝酿的所在。在政府专家组的主要成员中,似乎缺乏对于手段和目的基本互信。这种互信的缺乏不仅存在于影响网络政策的具体议题,还存在于对地缘战略图景的根本立场上。作为前超级大国继任者的俄罗斯就将北约和欧盟的扩员视为对其往昔势力范围的蚕食。中国则对于推动北京政权更迭已成为华盛顿半公开政策这一事实格外敏感,因此它特别关注美国在世界其他地方进行的干预行动。于美国来说,仅仅是俄罗斯和中国都不愿承认由美国领导的、以规则为基础的国际秩序理念这一事实,就足以令华盛顿将它们扔进政治垃圾桶。

存在于整体关系中的不信任感直接影响了各国对于网络相关事务的看法。痛感自身对美国军事实力的比较劣势,中国和俄罗斯都视网络工具为中和美国实力、增强自身竞争力的非对称低成本手段。因此,中俄两国将美国设立规范的努力视为遏制它们在最有可能取得效果的领域开展行动的企图。此外,中俄两国还视美国的这种努力为伪善的企图,它们援引震网蠕虫病毒(Stuxnet)对伊朗一处核设施发动攻击、斯诺登的爆料以及近期“影子经纪人”爆出美国国家安全局的黑客工具等例子来证明,美国并不想遵守自身宣称推动设立的规范。换句话说,规范需要抑制潜在能力,同时需要以令人信服的手段建立起一种所有人都在遵守规范的信任感。

当前的不信任感已经造成了一个恶性循环,在这个恶性循环里,建设性的方法都变得可疑:或者是当一方声称正在采取建设性方法时,它实际上隐藏了其真实意图,或者是当新一波攻击发生或又一轮信息被泄露时,这种怀疑得到了证实。而在一些国家内部,强硬的民族主义声音似乎越来越能影响政府,而主张接触政策的声音越来越被边缘化,这种事实令情况进一步恶化。我们还应谨记这一点:政府自身内部关于如何在网络空间行动也存在分歧。美国政府既为匿名通信软件提供资助,同时又试图破解。中国政府一方面试图推动其国家信息通讯技术领军企业在全球的成功,一方面又在其自认为的网络领土边界设立越来越高的防火墙。如果国家无法在本国网络事务上采取一以贯之的立场,那么诸如联合国政府专家组(GGE)等试图为全面协议奠定基础的机构又有多大成功几率呢??

随着政府专家组的工作陷入停滞,在这一领域的倡议将很可能转向更为碎片化、双边或地区性的倡议上去。自从中国与美国达成反对商业网络间谍活动协议后,中国又与英国、德国和加拿大签署了类似协议。2015年的G20峰会也达成了类似共识。同样,私营领域或许也可以发挥重要作用。微软和华为共同发布了安全科技产品消费者指导手册,两家企业都对两国政府加剧的监管和贸易保护主义心存忧虑。目前,这些倡议都还处于初期阶段,缺乏执行机制(虽然我们也可以很不厚道地说大部分国际法也同样缺乏执行机制),而经济间谍活动又与事关国家安全的事务不尽相同。因此,当下很可能发生的情况就是,事情在有起色之前将变得更糟,尤其是当越来越多的参与者拥有了参与网络攻击的能力时。话虽如此,我们同时应当铭记的是,虽然引发了如此巨大的喧嚣,网络问题曾经并依然只是一个麻烦事儿,而非生死攸关的威胁。我们不应将网络冲突风险与大国间爆发武装冲突的可能性割裂开来。虽然网络活动的确加剧了令擦枪走火的冲突进一步升级的风险,但目前我们还未看到在大国间存在过多的好战意识。