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【热点话题】:贸易战 朝鲜问题 脱钩
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  • 康林 巴黎东方语言文化学院(INALCO)副教授

仲裁后的南海局势:变与不变之间

2017-04-18

当南海仲裁案最终裁决于2016年7月12日宣布,首要问题就是该裁决能否成为地缘政治的一个重要转折点。它将加剧地区紧张局势,还是会推动相关国家选择对话途径解决争端?我的第一个假设就是中国认为这份“无效”裁决不会从根本上改变中国的战略,事态演变将主要取决于菲律宾的行动,以及越南是否会追随其走上仲裁道路。

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8个多月过后,中国和东南亚各国、尤其是中国和菲律宾之间的对抗关系已经开始缓和。2016年5月,当选菲律宾总统的杜特尔特推出的政策是带来这种转变的重要因素之一。这位菲律宾新任总统选择了对话途径,而非要求严格执行仲裁结果的对抗性政策。总统特使拉莫斯于2016年8月在香港展开破冰之旅,随后杜特尔特本人也于两个月后对北京进行了访问。中菲关系的缓和最初基于妥协,习近平主席可能承诺不会在黄岩岛进行开发(据杜特尔特称,开发黄岩岛意味着越过“红线”),并同意让菲律宾渔民回归这片海域。

杜特尔特的首要目的是深化同中国的经济往来,吸引中国对菲律宾进行基础设施建设投资,令菲律宾接入“21世纪海上丝绸之路”。这一做法是效仿马来西亚,后者在南海问题上没有选择与中国进行正面对抗,近年来因此受益颇多。

越南方面没有选择采取法律手段,但该国一直以来都在两种政策间摇摆,一方面试图与中国共产党维系良好关系,另一方面意在维护其领土要求和海洋权益。近年越南与东盟展开协作,着重研究开发增进海洋安全的措施。在2016年9月6日-8日于万象召开的东盟和东亚系列峰会期间,东盟10国与中国签署了《中国与东盟国家关于在南海适用海上意外相遇规则(CUES)的联合声明》和《中国与东盟国家应对海上紧急事态外交高官热线平台指导方针》。各国同时呼吁切实执行2002年《南海各方行为宣言》(DOC),并就达成“南海行为准则”(COC)继续进行磋商。用中国外交部长王毅的话来说,该行为准则首份草案本该早就达成了。为防止在岩礁和低潮高地布置“进攻性武器”并维护商船在南海的通行自由,“南海行为准则”将成为具有约束力的危机解决机制。

2016年7月12日作出的南海仲裁案判决是否会让中国和东南亚国家就南海问题出人意料地开启一轮和解?正如本世纪初期《南海各方行为宣言》达成、中国与东盟签署友好合作条约后实现和解一样?这个问题很难有定论,因为在这些变化背后充满着不确定性和延续性,而这很可能随时削弱已经取得的进展。

其中一个主要的不确定性来自中菲关系,虽然近几个月来双方关系明显好转,但这是追求短期务实妥协的结果,其蕴含的危机是这些成果很可能最终被证明不过是昙花一现。而菲律宾政府内部对华和对美政策分歧——这种分歧在总统和国防部时而相互矛盾的声明中彰明较著——也凸显出中菲和解的局限性。

2017年3月底中菲宣布重启关于南海领土争端的双边谈判,同时北京决定邀请菲律宾海岸警卫队访华,从中国的角度看这些举措无疑都有一个目的,以外交部发言人华春莹的话说就是“加强海洋合作”,并“为中菲关系健康稳步发展注入正能量”。两国海岸警卫队可能开展的对话——这很可能被视为两国军队未来开展对话的前提条件——无疑将被视为最终消解中菲关系中仍存的不信任感的重要一步。

另一个重要的不确定性来自世界主要海洋大国美国与新兴海洋大国中国在2017年4月“习特会”后双边关系的走势。延续性将很可能得到确保。正如中美研究中心执行主任洪农指出,虽然中美两国已经就海洋安全议题建立了对话渠道,两国在南海依然存在着战略竞争关系,双方针对该海域的无害通过权,以及在其他国家专属经济水域进行军事活动的旧有分歧,就是这种竞争关系的表现之一。

最后,第三个重要因素是中国南海政策的复杂性,而这种复杂性由多种因素决定,包括中国海域半封闭的地理结构,继承自民国时代的领土要求,经济和安全筹码,影响国家海洋政策的机构利益,以及中国出于意识形态而非法律考量签署《联合国海洋法公约》,而该公约中的部分条款并不完全符合其自身利益。正如我此前在香港《神州展望》杂志撰文所说,中国的南海战略是一项长期战略,旨在维护其领土要求,并逐步在有争议海域增加其民间和军方部署,同时该战略也是一项反应/预测战略,旨在应对美国单独或联合其他争端直接相关国(尤其是菲律宾和越南)采取或意图采取的可能会威胁中国利益与安全的措施。

中国南海战略的另一个特点是其矛盾性,即一方面需要保卫国家主权、维护国家利益,另一方面需要促进经济合作与“地域连通性”。2013年中国推出了“21世纪海上丝绸之路”计划,与此同时其在黄岩岛上的活动也已经开始(或即将开始),这正是这种战略矛盾性的体现。事实上,中国面临的一个主要挑战就是能否在坚持其主权和安全主张的同时消除外界对于中国威胁论的担忧。而中国国务院法制办于2017年2月14日公布的《海上交通安全法》修订草案就很能说明这个问题。在南海仲裁宣判几个月后公布的该修订草案是对自1984年开始实施的现行法律的合理更新。根据2017年2月15日《大公报》的一则报道,其主要目的是“完善海洋权益维护”。除海上救援、海事劳务和安全标准相关条款外,修订草案还涉及保护中国海洋权利条款,尤其包括拒绝未经中国政府批准的外籍军事船只无害通过该海域的权利,以及中国海警对可疑船只或“在中国管辖海域”内进行非法运营船只的起诉权。但是,“管辖海域”这一词汇很可能在南海问题上遭到质疑,因为根据该法案,中国不仅将内水、领海和毗连区划入管辖海域,还将专属经济区、大陆架以及“中华人民公国管辖的其他海域”划入管辖范围。最后这一点再次引发了“管辖权”具体边界的问题,并间接引发了“九段线”问题。

显然,该法案的最终版本很重要,尤其是对国内法和《联合国海洋法公约》规则的关系,更不用提设想中的“南海行为准则”及周边国家对法案的看法。更为重要的是,该法案的执行将产生决定性影响,并为南海问题定调。