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  • 马雪 中国现代国际关系研究院美国所副研究员

美国国会令中美经贸关系更趋紧张

2023-03-21

近期,美国国会接连就对华贸易敏感议题、投资技术限制问题、经济制裁问题推进立法进程。对华立场强硬的议员通过听证会、媒体发言等方式宣扬“中国威胁”,欲调动一切资源与华竞争,将中国发展方向和增长极限控制在无法挑战美国的范围。由于日益分裂和极化,美 国国会在推进国内经济议题时难有大作为,故将发力点转向对华贸易、投资和经济制裁等领域。

就贸易领域而言,美国国会旨在削弱中国贸易优势。美国参众两院共和党人力推《中国贸易关系法》,建议将中美经贸关系恢复至2001年之前状态,国会反对可联合推翻总统给予中国最惠国待遇的决定。共和党参议员米特·罗姆尼提出《终止对中国的发展中国家待遇法案》,寻求改变中国作为发展中国家的待遇,意图阻断中国作为发展中国家获得的经济待遇和影响力。此外,国会推动的《中国汇率透明度法案》要求在IMF工作的美国官员倡导透明地披露中国的汇率政策,《中国货币责任法案》则要求财政部长反对增加人民币在特别提款权货币篮子中的权重等,实际上,是想通过人民币贬值来抵消美国追加关税对美国出口的负面影响。

就投资领域而言,美国国会意图通过阻止中美投资往来阻断美国技术外溢。美国国会已推动美国外国投资委员(CFUIS)改革,加大审查力度,阻止中国通过对美投资获得美国的敏感、新兴技术。近期国会还频频推动有关美国对华投资限制的立法。参众两院议员要求在《2022年美国竞争法》中加入管制美国对外投资的新条款,创建美国生产诚信委员会,对有可能将关键能力转移至美国竞争对手国家的对外投资进行审查,阻断美国企业通过对华投资流出美国技术。此外,美国国会还干扰州和地方政府与中国的投资往来。众议院的安德鲁·比勒抨击密歇根州引入宁德时代电池制造厂投资,认为“密歇根纳税人不应资助中国扩大其在美国的破坏性影响力”。他们还推动《外国敌对势力风险管控法案》和《促进农业保障和安全法案》,要求地方政府叫停中国农业用地投资和农产品开发项目,将投资限制扩展到曾经低敏感度的农业领域。

就经济制裁而言,美国国会倾向于将已有对华经济制裁法制化、长期化。美国国会通过《保护美国知识产权法》,要求政府每年一次确定参与盗窃美国重大机密、从中收益的个人和企业,以此推动对“中国侵犯其知识产权”的个人和企业实施封锁冻结、出口禁令、贷款禁令、采购禁令等措施。原本美国总统在制裁政策制定中拥有较大的裁量权,如今,当国会认为有必要对特定国实施长期制裁或已有制裁长期化时,就会通过立法程序推动。这导致总统很难改变和撤销制裁,无法根据形势变化而不断调整其应对之策,进而导致制裁的长期化。

当前国会特别针对中国推动的立法,意味着美国对华经贸政策大转型获两党一致支持,已经走上了制度化、法制化不归路。美国国会正日益成为中美竞争的“操盘手”,但经济问题政治化,加之国会议员缺乏专业经济技术官员的经验,其政策在实际运行中对美国企业难言真正有益,也令本已脆弱的中美经贸关系再承压。

第一,这导致美国对华经贸政策的短视。国会对华鹰派过度膨胀,“新麦卡锡主义”在美国国会大行其道,它本质上与50年代的“麦卡锡主义”如出一辙,都是虚张声势、制造恐惧和收割政治利益。国会议员的言论和做法又进一步影响美国民众对中国的看法。皮尤研究中心的数据显示,2022年美国人对中国的看法更加消极。2020年约79%的美国成年人对中国表达了负面看法,2021年这一比例为76%,2022年这一比例上升为82%。他们认为中国是竞争对手或敌手,而非伙伴,将中国的实力和影响视为对美国的威胁。美国国会中不同派系在对华问题上表现得越强硬越受欢迎,形成靠比拼对华强硬争取民意支持的局面,完全不顾其做法致使经济背离自由市场规则,令美国企业成本上升,对美国行业造成的重大伤害。

第二,这导致美国对华经贸政策更具惩罚性,更缺乏灵活性。美国国会通过立法程序推动贸易和投资限制、经济制裁成为法律,很难改变或撤销,这将导致两个严重的影响。一方面,由于国会缺乏专业智囊资源和技术官员经验,难以精确和及时地管理复杂的贸易、投资和制裁项目,其政策制定缺乏灵活性和实际操作的可行性。另一方面,尽管拜登在中美领导人会谈中释放善意,但实际政策却因政治现实而层层加码更加强硬,进而可能错失谈判机会,进一步限制美国政府调整对华政策的空间,最终致使剑拔弩张的政策只强调竞争,不注重共存,既不可持续,也无效率可言。

第三,这将激化意识形态冲突,增大第三方国家选边站的压力。共和党在众议院建立针对中国的特设委员会(Select Committee on China),委员会主席迈克·加拉格尔声称,委员会将重点关注“意识形态战争”。为避免盟友与中国过度走近,美国反复提醒盟友关注中国行为,敦促与美国“志同道合”的国家采取类似经贸措施,并巩固美国盟友对供应链风险脆弱性的认知。这不仅增大第三方国家选边站的压力,也为全球跨境流动制造更多监管壁垒,为保护主义干预打开大门。