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  • 吴心伯 复旦大学国际问题研究院院长、美国研究中心主任

延续外交两线“作战”,华盛顿能做到吗

2023-01-09
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2022年美国拜登政府的外交主要聚焦两大事项:应对俄乌冲突和推进与中国的战略竞争。两线“作战”是2022年拜登外交的主要特征,而且大概率会在2023年持续。

多种手段搅和俄乌冲突

拜登政府在俄乌冲突爆发后不久,就宣布向乌克兰提供武器装备,此后包括“标枪”、“毒刺”等单兵反坦克和防空导弹,大口径榴弹炮、“海马斯”火箭炮、装甲车和精确制导弹药等武器装备源源不断进入乌克兰。此外,美国还向乌克兰提供了大量情报与军事训练支持。其中值得注意的是,拜登于去年5月签署了一项对乌克兰的“租借法案”,该法案大大简化了美国向乌克兰提供军事援助以及其他“必要资源”的程序。

此外,华盛顿还积极推动盟国向乌克兰提供各种支持,其中来自欧盟的援助高达约500亿欧元。正是美国带领西方盟友向乌克兰提供的巨大支持,才让乌克兰成功抵挡俄罗斯的第一波军事进攻,并逐渐扭转战场形势,将俄乌冲突拉入俄罗斯不愿意看到的拉锯战和消耗战阶段。美国对这场冲突的目标,也从帮助乌克兰抵挡俄军事进攻,转变为尽可能拖住和削弱俄罗斯。俄乌冲突越来越呈现出代理人战争的鲜明特征。

在施压俄罗斯方面,美国及其欧洲盟友主要动用了两方面手段:一是采取密集的经济制裁措施,其出台速度之快、覆盖面之广、实施力度之强,在冷战后绝无仅有。制裁手段以金融打击为主,包括冻结资产、切断融资渠道和阻止金融交易等方式,并辅以高科技贸易管制和中止重大项目,以及切断人员流动等其他内容。华盛顿意图通过在金融、能源和技术三大领域“三管齐下”,重创俄经济基础、军工生产能力和维系战争的财政能力,让莫斯科在战场上难以为继,知难而退。

二是在外交上最大限度孤立和打击俄罗斯,削弱其国际地位和声誉。美国多次借召开北约峰会、美欧峰会、七国集团峰会,协调对俄立场,并试图推动联合国通过相关决议,组建针对俄罗斯的国际统一战线。美国还尝试将俄罗斯赶出G20,未能得逞后则抵制俄参加的G20系列会议。

尽管美国联合其盟友对俄罗斯采取了前所未有的经济制裁和外交打压措施,但效果并不如预想。俄罗斯经济经受住了西方海啸般的制裁,虽然2022年GDP可能萎缩3%,但未出现崩盘的局面。通过强有力的宏观调控政策,俄保持了国内金融秩序稳定,年末卢布兑美元和欧元的汇率均超出年初水平。在外交上,国际社会众多成员并没有参与对俄的制裁,很多国家在联合国表决有关俄乌冲突的决议案时也没有投赞成票。华盛顿未能实现令一些国家在俄乌冲突上跟着美国走的愿望,凸显了美国影响力的局限和国际政治的多元化现实。

随着冲突的持久化和制裁带来的反噬效应加剧,美国和西方内部的不满在上升,这考验着对乌克兰支持和对俄制裁的可持续性。更重要的是,西方的制裁和施压并没有改变俄罗斯的决心,俄乌冲突不仅长期化,更出现进一步升级和失控的风险。

靠“三张牌”强化对华打压

拜登政府在2022年实施对华遏制打压,主要靠“三张牌”:俄乌冲突牌、台湾牌以及科技牌。

俄乌冲突爆发后,美国先是想强压中国站队谴责俄罗斯,支持对俄实施国际制裁,在未能得逞后,华盛顿散布谣言,污称中方事先知晓俄对乌采取“特别军事行动”计划。在美国及其盟友不断强化对俄制裁、同时俄乌冲突呈现出长期化态势后,美国施压中国不得帮助俄罗斯规避制裁,不得向俄提供军事支持。与此同时,美国通过宣扬中俄挑战“自由国际秩序”的歪曲叙事,试图贬损中国国际形象,离间欧洲与中国的关系,推动北约呼应美国的“印太战略”。

华盛顿也加大了介入台湾问题的力度。拜登政府认为,鉴于台海局势的变化,美国应该调整其对台政策框架,一是提升对台支持,二是强化对华威慑。例如华盛顿向台北派出高层级代表团传递“安抚信号”,同台湾开展所谓“战略对话”讨论美台军事合作,对台出售更多武器装备,为台军提供训练支持,密切美台经济联系。另一方面,美国积极加强在西太平洋的军事部署,拉拢盟友介入台湾问题,谋求提升台湾的“国际空间”。作为美国亲台势力大本营的美国国会在台湾问题上也动作不断。中方为反击众议院议长佩洛西窜台这一严重挑衅事件,对佩洛西及其直系亲属实施制裁,对美采取8项反制措施,在台海举行大规模军事演习。可以说,在美国行政、立法部门的联手推动下,华盛顿对台政策的挑衅性和冒险性大幅上升。

维持对华科技优势被拜登政府视为是美国在对华战略竞争中保持经济和军事优势的关键。美国总统国家安全事务助理沙利文称,未来十年至关重要的科技包括信息技术、生物技术与生物制造、新能源技术等。2022年美国对华科技打压的重点是半导体领域。最具代表性的,是美国商务部工业与安全局出台对华芯片出口管制新规定,全面限制全球半导体企业对华出售任何超级计算、人工智能、量子计算芯片,该禁令还包括生产设备、技术、关键材料、开发工具软件、服务与人才等。这是迄今为止美国对华半导体产业涉及范围最广、最严厉的遏制政策。

在实践中,拜登政府以遏制打压为主旨的对华政策不断碰壁。

首先,是来自中国的坚决抵制和斗争。美国在俄乌冲突问题上对华施压,既没有改变中方对这一事件的原则立场,也未能阻挠中俄关系的正常发展。美在台湾问题上的挑衅行为遭到中方坚决反制,中方仍掌握着台海局势的主动权和主导权。

其次,是来自美国商界的批评。美国商界看好中国市场,希望发展对华经贸关系,对拜登政府未能处理好对华关系深感失望。美国史带集团董事长兼首席执行官格林伯格更是发起中美前政府官员和工商界人士对话,推动中美关系改善。

再次,是对华打压与拜登政府某些外交目标相矛盾。不管是应对气候变化、粮食安全、能源安全,还是处理地区和国际热点问题,华盛顿都离不开与中国的合作。一方面遏制打压中国,另一方面又在需要的时候指望中国配合,华盛顿的如意算盘行不通。

2022年11月14日,中美元首在巴厘岛举行会晤,这是拜登执政以来两国领导人的首次线下会晤。在3个多小时的会谈中,双方就中美关系中的战略性问题以及全球和地区重大问题深入交换了看法,会谈是坦诚和建设性的。这次会晤有助于改善双边关系气氛,推动两国在一些具体领域的务实合作,并规划下阶段两国关系发展的路线图。拜登政府积极推动此次会晤,表明其有意在一定程度上调整对华政策,改善中美关系,但这一调整能走多远有待观察。

不可能完成的任务

2023年拜登政府在外交上会继续奉行两线“作战”方针。在欧洲,美国会继续大力支持乌克兰,使其在战场上给俄罗斯造成尽可能多的损失。但是,一旦战争形势出现逆转,乌克兰达到其对俄作战能力的限度,华盛顿有可能转而推动停火与和谈。在亚洲,美国会继续推进对华遏制打压,特别是在技术封锁和台湾问题上发力。

两线“作战”重点在欧洲,因为乌克兰局势更危急,它关系到欧洲大陆的战略格局。在对华关系方面,拜登政府的两面性会更加突出,一边要对话,一边搞遏制;一边谈合作,一边捅刀子。与2022年相比,中美在新的一年将有更多的接触与对话,针对具体问题的合作与协调有可能增加,中美关系会在局部出现改善与缓和的迹象。但由于美国对华基本战略已定,美国国内政治又不断干扰中美关系,这种改善与缓和的态势是不稳定和非持续性的。

拜登政府在2022年发布的《国家安全战略报告》中称,美国当下正面临两大战略挑战,一是大国竞争,二是跨国问题,如气候变化、传染病、恐怖主义、粮食和能源问题等。拜登政府认识到在一个竞争的国际环境中应对跨国问题挑战的不易,因为地缘政治、民族主义与民粹主义的加剧使得国际合作更加困难。然而,拜登政府没有意识到或者不愿意承认,美国以“大国竞争”之名同时打压中国和俄罗斯是不可能完成的任务。

在一个急剧变化的世界,美国缺乏足够的实力和影响力来遏制中俄这两个大国。如果说伊拉克和阿富汗两场战争曾使美国严重战略透支的话,今天对中国和俄罗斯的打压正在使美国陷入左支右绌的困境。2022年乌克兰的隆隆炮火和台湾海峡的大规模军演是向美国发出的响亮警告,如果华盛顿对此置若罔闻,势将再次犯下巨大的战略错误。

(本文摘自作者在环球时报上发表的文章)