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  • 陈积敏 中国国际友好交流联络会和平与发展研究中心特约研究员

拜登政府对华政策框架的演化与特点

2022-06-02

5月26日,美国国务卿布林肯在亚洲协会(Asia Society)发表对华政策演讲,全面铺陈拜登政府对华政策框架。这是美方时隔两年后再次发布专门的对华政策框架(2020年5月20日特朗普政府曾发布经白宫及跨行政部门充分讨论的《美国应对中国的战略路径》)。

这次演讲中,布林肯强调了对华政策的三个关键词,即投资(invest)、协同(align)、竞争(compete)。这与他在2021年3月提出的“该竞争时竞争、能合作时合作、必要时对抗”的政策框架既有联系又有区别。

从联系层面来讲,首先,这两次政策表述均将中国视为对国际秩序最严峻的长期挑战,将对华战略竞争作为美国对华政策的核心与主轴,同时继续将处理对华关系作为美国外交议程中的最优先事项,一定程度上显示出美国的“定力”。

其次,在竞争策略上,本次布林肯演讲将拜登政府的对华外交政策实践进一步明确化、具体化,也就是要投资美国的竞争力,构筑针对中国的国际联盟与伙伴关系。保持强大国力是美国“从实力地位出发”展开对华战略竞争的基础,这需要加大对美国关键领域,如科技、基础设施、供应链安全、教育等的投资,并不断优化美国的民主制度。联盟关系被视为美国力量的倍增器,面对21世纪最严峻的地缘政治挑战,美国要促进现有联盟体系的现代化,并构建新的针对中国的国际联盟与伙伴关系。这是一个多层面的联盟架构,既包括正式的条约盟友体系,也包括就特定议题、特定区域而建立的联盟或伙伴关系,如QUAD、AUKUS、“印太经济框架”、“芯片联盟”(CHIP 4 alliance)等。此联盟架构既增强美国与中国战略竞争的基础与优势,同时也为中国发展制造压力与障碍,如2021年建立的“美欧贸易技术委员会”就针对关键技术加强投资审查与出口管制,并加强供应链安全合作。可见,美国一方面在实体层面构筑对华包围圈,如延续冷战战略的所谓“岛链战略”,另一方面则要在技术出口管制、经贸体系、规则制定等层面筑起对华屏障。布林肯将其归纳为“塑造中国周围的战略环境”,以此规范约束甚至围堵遏制中国。当然,美国也认识到中国已经深度融入国际经济体系与全球治理体系,因而“在可以预见的未来,美国和中国都不得不与对方打交道”。

再次,在战略竞争内涵上,美国认为中美之间是一种体系竞争,代表了两种不同制度、不同道路、不同生活方式以及对未来世界不同愿景的竞争,且这种竞争很大程度上具有零和性质。美国自信能够再次在这场竞争博弈中胜出。这体现出美国政府根深蒂固的冷战思维。

从区别层面来讲,首先,布林肯在这次演讲中更明确地提出了中美战略竞争的边界,即美国不寻求与中国的冲突或新冷战。此前美国对华政策框架明确了“必要时对抗”,这可能让外界有美国准备与中国发生冲突的印象。这次讲话则明确强调美国寻求与中国和平共处、长期竞争,但不寻求与中国对抗,即为中美战略竞争设置护栏。布林肯表示:“竞争不必导致冲突。我们不谋求冲突。我们将努力避免冲突。”美国“将负责任地管理”中美关系,防止意外冲突的发生。为此,美国“已将与北京的危机沟通和降低风险措施列为优先事项”。同时,布林肯在本次讲话中也提及了中美在事关人类福祉的全球性问题上合作的必要性,如气候变化、不扩散机制、军备控制、全球粮食安全等。他同时还明确了在此类问题上开展中美合作的性质与原则,指出“当我们能够与中国进行建设性接触时,我们将这样做——不是作为对我们或其他任何人的恩惠,也绝不会以背离我们的原则为代价,而是因为共同努力战胜重大挑战是世界对大国的期望,还因为这样做直接符合我们的利益”。可见,美国并不排除与中国在可能问题上的合作,但合作在中美关系中的位次已明显下降,这也从另一层面反映出中美之间合作的领域正日益缩窄,合作难度进一步提升。

其次,本次演讲将美国政府对待中国共产党、中国政府与中国人民的政策立场做了区分,彰显中国党、政府与人民之间的差别,试图制造两者对立。这是拜登政府对华政策的一个重大转向,也是对特朗普政府后期对华政策的一种回归。这一做法必然会进一步加剧中美间的互不信任,甚至是敌意。因而,在中国看来,这种政策表示是一种明显的倒退。

再次,本次演讲在台湾问题上延续了拜登政府的一贯政策表述,即“美国持续恪守基于《与台湾关系法》、美中三个联合公报和六项保证的'一个中国'政策”,“我们反对两岸任何一方单边改变现状”,“我们期望海峡两岸通过和平方式解决分歧”,但同时也明确了美国不支持“台湾独立”的政策立场。这一定程度上有助于缓解近期因美国国务院修改美台关系情况说明以及拜登有关协防台湾等造成的中美关系紧张。然而,美国在台湾问题上采取“进一步、退半步”的“切香肠”战略,不断试探与考验中方在台湾问题上的原则立场,这无助于维护台海和平稳定,也不符合美方所表示的“不寻求与中国冲突”的政策主张,并且客观上加深了中方对美方的不信任,而互不信任是安全困境的根源。

总之,拜登政府对华政策的主基调是体系竞争而非战略对抗,在应对策略上更加注重基础性(夯实美国国力)、持久性(对华长期竞争)、系统性(构建国际联合阵线)、危机管控(设置战略竞争的边界与加强危机防控)等特点。与特朗普政府对华政策框架相比,拜登政府对华政策框架显得更为理性、更加温和,但其政策实践与政策宣示之间的矛盾与差距也更为突出。借用中国的一句俗语来形容就是“言行不一”。

值得注意的是,特朗普政府对华政策框架是以白宫名义,用正式文件形式发布,而拜登政府对华政策框架则是以国务卿发表演讲的形式呈现,这或许表明拜登政府对华政策的构建进程仍未完成,未来或有进一步调整可能。倘若如此,中美或可利用这一窗口期,继续保持与加强战略沟通,特别是充分发挥元首外交的作用,力戒情绪化、偏执化、妖魔化等极端倾向,努力促进双边关系重回相对稳定的发展轨道。