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  • 邹思云 巴黎政治大学、北京大学硕士研究生

“一带一路”有可能实现多边化吗?

2020-09-25

随着中国的“一带一路”倡议迎来七周年,很明显的是,它不仅改变着世界,同时也改变着自己。“一带一路”倡议是按照古“丝绸之路”的陆上和海上路线连接亚、非、欧国家基础设施与经济的一个耗资数万亿美元的计划。它虽被称为中国的“21世纪马歇尔计划”,但并不是传统援助项目,而且,如果一切按照计划建设的话,其成本至少比美国原版“马歇尔计划”高七倍。美国“马歇尔计划”按今天的价值计算耗资约1300亿美元,完整实施“一带一路”倡议则预计要耗资1万亿到8万亿美元。

随着“一带一路”建设的推进,中国领导人越来越认识到吸引更多资金、改善风险管理、寻求有更多国际经验的合作伙伴的必要性。他们的最新努力最终促成了“第三方市场合作”,这是中国与发达国家在第三方市场(指参与“一带一路”的发展中国家)进行项目合作的一种新模式。中国国家发改委在2019年8月发布了《第三方市场合作指南和案例》。迄今为止,中国已经与新加坡、日本、法国和意大利等发达经济体签署了14项此类协议。这些双边谅解备忘录旨在促进企业和决策者之间的合作与协调,通常由公共和私营部门代表组成的委员会或“中日第三方市场合作论坛”这样的论坛来进行。

这标志中国“一带一路”战略出现重要的转变,预示着国家和非国家行为体都将有更多机会参与未来“一带一路”倡议的实施。

2017年5月举行的首届“一带一路”国际合作高峰论坛承诺投入数十亿美元新资本,重在加强中国与“一带一路”沿线国家的“合作共赢”。相比之下,2019年4月举行的第二届高峰论坛没有宣布投入新的资本,而是强调“开放”和“高质量发展”,以应对国际上的批评和怀疑。中国国家主席习近平在第二届高峰论坛开幕式的致辞中指出,“我们欢迎多边和各国金融机构参与'一带一路'投融资及第三方市场合作”,并表示“在多方利益相关者的参与下,我们肯定可以共同受益”。

“一带一路”的核心矛盾在于,它的设计和理念是多边的,但到目前为止在做法上却是双边的。不过,“一带一路”倡议不是法律文件,而是一个概念,所以有更大的变革灵活性。布鲁金斯学会高级研究员霍米·卡拉斯表示,“一带一路”的多边化意味着要“建立包括大国在内的所有国家都必须遵守的游戏规则”。然而,在一个由中国主导的倡议之下,有可能形成多边规范吗?

中国的意图常常受到质疑,因为人们担心它为基础设施建设标准带来逐底竞争。“一带一路”的大部分项目都是通过中国与东道国政府签署谅解备忘录,在双边而不是三边的基础上讨论并实施的。它导致招标和采购过程缺乏透明度,这是治理能力薄弱或腐败国家的一个老问题。

根据战略与国际研究中心(CSIS)汇编的数据,在由中国出资的项目中,89%的项目给了来自中国的承包商,而在多边开发银行的项目中,只有29%的项目交给了中国的承包商。这批“一带一路”的项目开发商所依照的环境和社会标准,多数情况下都远低于国际最佳范例。批评人士指责北京是搞“债务陷阱外交”,是诱使借款国借入数十亿美元为它们无力偿还的基础设施项目融资。

不过也有人注意到,中国与竞争对手之间的基础设施融资之战,也引发了逐顶竞争的态势。重要的是,许多发展中国家面临严重的基础设施不足,而解决这一问题的资金来源有限。正如专家所指出的,“这一问题上的推力来自受援国政府,中国只是回应”。这就凸显了中国发展援助的需求驱动性质。

在与中国“一带一路”基础设施建设的竞争中,发达国家需要用替代方案来回应。2015年,日本在亚洲开发银行的合作下推出“高质量基础设施合作伙伴关系”。与此同时,欧盟于2018年启动“欧亚互联互通战略”。美国在2018年底通过《有效利用投资引领发展法案》,目前正在讨论建立“基础设施发展联盟”的提案,为的是同“一带一路”展开竞争。该联盟以美国早前提出的“自由开放的印太”愿景为基础,着眼点是“透明度”和“可持续性”。不过,将这些理念付诸实践并找到足够资金与“一带一路”竞争或超越,还需要时间和强大的政治意愿。

第三条道路也许就是“一带一路”的多边化。一个例子就是中国主导的新多边开发银行——亚洲基础设施投资银行的成立,它不仅表明了中国遵循多边准则的意愿,也展示了中国吸引英、法、德、意等国参与其基建努力的能力。目前,亚投行已经在与许多传统的多边开发银行进行共同融资,其中包括亚开行和世界银行。尽管如此,它的支付金额仍远低于在多边体系外运营的中国国有银行(如国开行或四大银行)。也就是说,中国国有银行也在与国际金融机构合作融资,许多银行正在设立共同投资基金,以推动“一带一路”沿线国家的建设。

新冠肺炎疫情暴发以来,推动第三方市场合作的热情并未消退。中国外交部长王毅在法国和意大利发表演讲,重点主题是绿色经济、港口建设和数字化等。中国和法国的公司已经在非洲的四个港口合作,其中一个在尼日利亚的港口是由中国港湾工程公司赞助和建造,由法国物流公司达飞集团运营。中法两国企业还在喀麦隆的克里比深水港、东帝汶的帝巴湾港、尼日利亚的廷坎岛集装箱码头、伊博姆深水港和莱基深水港进行合作。意大利公司也已经赢得多个项目的分包合同,包括泰国的一个高铁项目。与此同时,日本和中国正在泰国东部经济走廊的几个项目上合作,包括春武里府的一个智能城市,以及连接泰国三大机场的一个高速铁路。今年7月,中国发改委的代表和新加坡贸工部部长再次肯定了两国紧密的经济联系,并批准了一份更新的项目清单。尽管喜马拉雅地区边境局势紧张,印度还是通过第三方合作被迫与中国相向而行。这种对话在东道国也越来越受欢迎,比如巴基斯坦,那里是耗资600亿美元的中巴经济走廊所在地。

尽管项目进程很少能免受地缘政治阻力的影响,但市场原理还是会占上风。在市场力量的推动下,第三方市场合作使中国和发达国家合作伙伴能够结合它们各自在生产、技术、管理、金融等方面的比较优势,优化全球资源配置的效率。说到底,中国的企业、跨国公司和当地公司的合作意义重大。中国和发展中国家在生产与制造方面有竞争优势,因为资源及劳动力的成本较低使,而发达国家的跨国公司则可以提供更多的金融资源、管理经验和核心技术。

国际社会可以选择通过“一带一路”的多边化同中国合作,而不是与中国进行逐顶或逐底竞争。把关注点放在气候变化、可持续发展和数字化上是受人欢迎的,中国似乎正在做这样的转变。