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  • 韩立群 中国现代国际关系研究院研究员

气候融资是巴黎大会成功与否关键

2015-11-30

《联合国气候变化框架公约》第21次缔约方会议(COP21,气候变化巴黎大会)本周在法国巴黎召开。除了达成新的全球温室气体减排协议、设计2020年后国际应对气候变化机制等宏伟目标以外,本次会议的另一项重要任务是推进全球气候融资,这对提升全球气候合作的互信水平和重建信心至关重要。

气候融资在应对气候变化的全球行动中处于非常关键的位置,但实际进展远远落后于实际需要。减排承诺与资金保障的错配,已经成为阻碍气候变化全球议程的主要障碍之一。

当前,南北国家围绕气候问题博弈的焦点主要是减排承诺,但南方国家的低碳转型面临资金和技术约束,其减排必须建立在北方国家提供资金和技术援助的基础之上。在各方呼吁下,2007年巴厘岛大会(COP13)首次将资金问题列为重要议题,两年后的哥本哈根大会(COP15)历史性地提出设立绿色气候基金,发达国家承诺在2010-2012年间首先建立300亿美元快速启动基金,在2013-2020年间每年向发展中国家至少提供1000亿美元。

但从实际行动看,发达国家未能兑现出资承诺。比如,尽管有联合国和G20的大力推动,快速启动基金逾期两年仅完成既定目标的三分之一。据经合组织(OECD)最新统计,2013至2014年,1000亿目标仅完成约60%,资金缺口超过700亿美元。另一方面,实际资金需求也在不断扩大。据联合国环境规划署测算,发展中国家适应气候变化的成本远远超过此前估计的每年700亿至1000亿美元,2050年前的成本可能是此前估计的两倍至三倍。目前资金筹集情况远不能满足发展中国家需求。

金融危机、机制缺位和意愿不足是导致气候融资进展缓慢的三个主要原因。首先,发达国家作出的气候融资承诺,需要从其公共预算中支出。然而金融危机爆发后,美欧等发达国家都实行财政紧缩政策,难以额外增加公共预算,从而直接导致气候融资的计划无法实现。其次,2009年哥本哈根大会虽然确定了融资目标,但没有对如何具体实施作出安排,特别是没有设计资金分摊方案,只由发达国家按照自愿原则出资。同时,各种气候资金机制相互交叉,融资渠道并不明确,资金的分配和使用也不平衡。最后,发达国家对“共同但有区别的责任”抱有怨言,特别是在新兴经济体整体实力迅速上升后,发达国家拒绝妥协的一面更加明显。这直接导致各方对气候融资的定义出现分歧,发达国家认为融资不应该只是南北合作,应该强调责任的平等。

而历史经验表明,缺少资金安排的国际发展合作往往没有前途。巴黎大会即将召开,气候融资议题并未取得系统性进展。如果发达国家不能就如何完成1000亿美元筹资作出明确安排,发展中国家很可能拒绝在最后协议上签字。当前,各方就实现1000亿美元融资目标达成一个现实的、政治上可被接受的筹资方案,对于重建互信和团结来说十分必要,也是巴黎大会取得成功的关键。巴黎大会有必要全面提升气候融资议题的优先级别。

首先是理清气候融资的定义和机制等基本问题。目前,发达国家、发展中国家及联合国、世界银行等对气候融资有各自的定义和统计方法,其中的关键是对出资责任和资金性质的认定。巴黎大会应该在协商基础上给出统一定义,并明确资金统计方式,各方不要继续在资金的认定上浪费时间,尤其要杜绝发达国家可能出现的重复统计问题。同时,巴黎大会还应尝试解决当前各类资金机制相互交叉的问题,至少要理清全球、区域、次区域、双边、多边、南北、南南、官方和非官方等各个层级上的主导机制。

其次是推动融资渠道多元化。要提升世界银行等多边、双边机构的气候融资力度,提高气候投资占其投资总额的比重,填补部分缺口。在可行的情况下,可尝试通过为这些机构增资的方式来提升其气候融资能力。另外,应推动发展中国家尝试绿色债券等新兴融资方式,通过降低投资风险,吸引更多私人资本进入气候融资市场。要鼓励发达国家通过征收碳税为气候融资提供公共资金,这样不仅可以获得收入,还可以推动减排。

第三是优化气候融资的结构。从用途看,气候融资主要有“适应”和“减缓”两项用途。未来要推动更多资金(特别是私人资金)流向适应性领域,并与联合国2015年后发展议程联系起来,在低碳转型的同时帮助改善发展中国家民众生存环境。从资金构成看,目前全球仍处于低利率水平,资金中的长期、中期和短期贷款,本币和外币贷款差异不大。但低利率时代终将结束,发达国家加息将导致发展中国家承担额外压力,这也需要提前作好准备。此外,气候融资的时效性也值得关注,即付、远期及缺少时间安排的出资承诺对发展中国家的实际作用差异显著,要推动出资承诺时间表的建设。