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美国新的“航行自由行动”是否预示南海紧张升级?

2018-02-01
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1月17日星期三,美国海军一如所料地在南海进行了“航行自由行动”(FONOP),其导弹驱逐舰“霍珀”号进入斯卡伯勒浅滩(黄岩岛)12海里范围。

斯卡伯勒浅滩是一个小小的环礁,从技术上说,菲律宾吕宋岛以西120英里外的这处岩礁享有12海里领海。斯卡伯勒浅滩位于菲律宾的200海里专属经济区内,马尼拉和北京都声称对它拥有主权。虽然这个海上地物不在有争议的南沙群岛范围内,但双方的争执也是更广泛的南海争端的一部分。南海争端涉及中国、台湾和五个东南亚声索国。

2012年年中,经过两国海岸警卫队长达两个月的紧张对峙,中方取得了斯卡伯勒浅滩的实际控制权,并阻止菲律宾渔民进入岛礁周围富饶的渔场。2016年底菲律宾总统杜特尔特访问北京后,封锁才被解除。这位民粹主义领导人6月份上台时,承诺要改善前任贝尼尼奥·阿基诺时期急转之下的对华关系。自那以后,虽然在这一带中国海岸警卫队的船只,以及更远处中国的军舰进行着严格巡逻,但菲律宾渔民已被允许在浅滩周边(而不是环礁内)捕鱼。

“霍珀”号的“无害通过”行动是2015年以来美国海军在南海执行的第九次“航行自由行动”。这其中,有四次发生在奥巴马时期,而这回是2017年1月唐纳德·特朗普总统上任以来的第五次。(一些观察人士认为还有一些在南海的“航行自由行动”没有被报道出来。)之前的八次行动,都发生在西沙群岛和南沙群岛被中方占有的岛礁附近,不过,斯卡伯勒浅滩对美国军方来说并不陌生。在1992年美国关闭驻菲律宾基地之前的几十年里,这个岛礁曾被用作训练靶场。

按五角大楼对“航行自由行动”保持低调的政策,这次斯卡伯勒浅滩任务既未公开宣布,也未加证实。国防部的一位发言人只是表示,美国军队会依照国际法,定期在世界各地执行“航行自由行动”。

中国对美军“霍珀”号此行的反应是程式化的。与对之前的同类行动一样,外交部和国防部都谴责了“霍珀”号的行动,称其侵犯了中国主权,危害海上安全,破坏和平与稳定。国防部还声称,一艘中国军舰已经对“霍珀”号予以警告“驱离”。(这一“事实”仍然未经证实。)但与前七次“航行自由行动”是美国官员透露给媒体不同的是,近两次行动是被中方公开的。有两个因素让“航行自由行动”有利于中国的南海政策。首先,北京可以争辩说,是美国而不是中国导致争端军事化。其次,这些行动为中国提供了借口,证明它在南沙自建的七个人工岛上集结军力是合理的。因此,在“霍珀”号执行“航行自由行动”后,中国国防部表示,将“加大海空巡逻警戒力度,坚定捍卫国家的主权和安全”。正如中共喉舌《人民日报》所宣称的,“如果有关方面一再在本地区无事生非、制造紧张,最终只会让中方得出这样的结论:为切实维护南海和平,中方在南海的相关能力建设确实有必要加强、加快。”虽然北京声称,其人工岛上的设施是防御性的,并旨在提供诸如航行安全等公共品,但实际上这些基础设施——包括三条长跑道、雷达、营房和炮位——能让中国在东南亚的海上中心投射其海空军力。

“霍珀”号执行任务的时机大有深意,它是在南海“航行自由行动”中断三个月之后进行的。按特朗普政府上台头几个月时的报道,这类行动本该按计划每六周到八周举行一次。也许是白宫暂时叫停了任务的执行,为的是说服中国加大对朝鲜的压力,令其终止核武计划。恢复“航行自由行动”可能是华盛顿向北京发出信号,即它必须进一步对平壤施压。

或许更重要的是,“航行自由行动”发生在五角大楼发表非保密版《2018年国防战略报告》的前两天。这份报告与《2017年国家安全战略报告》一样,也直截了当地认定中国是“战略竞争对手”,试图取代美国主导印度太平洋地区,并最终达到全球领先地位。报告指责中国利用“掠夺性经济恐吓邻国,同时使南海岛礁军事化”。作为应对中国挑战系列措施的一部分,报告概述了一系列目标,包括“支持合作伙伴反对胁迫”,确保“公用领域保持开放与自由”。在报告公布数日之后,国防部长詹姆斯·马蒂斯访问了印度尼西亚和越南这两个南海问题争端方,并在行程中高调强调了这两项政策。

如果美国增加在南海“航行自由行动”的频次,北京就可能如它警告的那样,开始借助其人工岛屿,定期轮流调动军舰和军机,包括尚未在当地跑道上起降过的战斗机。中方或许还会以更咄咄逼人的方式监视美国军舰。果真如此,在平静18个月后,南海的紧张局势很可能出现一波高潮。