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新美中军事协定无法缓解任何危机

2017-09-18
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今年8月,美国参谋长联席会议主席约瑟夫·邓福德和时任中国人民解放军中央军委联合参谋部参谋长房峰辉签署了一份框架协议,在两军参谋部门之间建立一个沟通机制。中国和美国都把该协议称为危机中防止“误判”的手段,但从内容来看,尤其如果将其置于过往中美军事机制的语境中看,这份协议缓和危机的作用被夸大了。

随着中美两国飞机和船只的交流日益增加,扩大两军联系是向前迈出的积极一步,这有助于双方探讨影响中美两国的议题,如朝鲜日益升温的核试验计划。

然而,弄清楚美国和中国新近签署的沟通框架“不是”什么很重要。它“不是”一个危机解决机制,虽然美国军方高层领导坚称双方会谈的目的在于缓和危机。相反,这一沟通框架将在两军参谋人员之间建立一个对话机制,作为现存双边对话机制的补充,如就海空安全议题进行会谈的《海上军事安全磋商协定》(MMCA)。本次签署的沟通框架协议旨在在两军参谋部门之间进行预定的、事先计划好的讨论,而非发生意外危机时进行沟通。

把不切实际——或许甚至是不必要的——期望赋予被削弱了的协议,这种情况在美中军事交流中并不鲜见,这实际上正是其典型特征。

军事会谈无法解决政治分歧

在美国,改善军方交流长期以来一直被视为防止误判、预防冲突、防止中国成为美国敌人的一个途径。但这种思维方式的问题在于,它把双方军队间的策略性交流与授权军队采取行动的政治决定混为一谈。美国和中国发生龃龉的是政治领域,这超出了军事对话的范畴。当摩擦导致军事事件发生时,如2001年美国侦察机和拦截它的中国战机在南海相撞事件,最终的解决方式还是通过政治渠道,而非军事渠道。

邓福德将军曾颇为隐晦地承认这种军事交流的局限,他说中美两国之间存在很多视角不同的“难题”,设立一个双方可以探讨这些问题的平台并不代表在解决问题上取得了进展。但他依然强调,降低误判是会谈的“最低标准”,美国和中国需要坦率地应对存在分歧的领域。

但是,与美国对参谋部门会谈能避免何种误判的模棱两可态度相反,中国中央军委副主席范长龙在会见邓福德将军时,对中国希望美国在哪些方面有所调整非常明确。美国阻碍两军关系发展的“错误行动”包括支持台湾,在韩国部署导弹防御系统,对中国沿海实施监控,在南海部署海空部队。

但是,这些行动并非单纯是美军内部决策的结果,它们反映的是美国政治领导层设定的国策。中美两军参谋部门之间开展新一轮对话不会让美国减少部署在中国周边的监控和巡逻力量,也不会让中国停止拦截或追踪美军。

军方交流被过度期待的历史

作为大多数新近两军交流机制的发起方,美国一直热衷于在避免“误判”的名义下,防止由于中国对美军在东亚的军事行动作出反应而发生不测。而中国同意设立这些机制时表现出的迟缓,则反映出其事件肇始者的立场优势,以及这种立场带来的对是否令事件升级的掌控权,如果中国控制事件升级与否,那么他们就更不用担心发生误判。

中美于1998年签署了《海上军事安全磋商协定》(MMCA),这是两国军方最早的正式沟通机制之一。或许美国最初的设想是,该协定以美国和苏联在冷战期间设立的行为准则为模板,旨在避免两军之间发生意外冲突。然而,《海上军事安全磋商协定》最终沦为一份美国国会研究服务部后来所形容的 “为了会谈而会谈”的协议。这份协议既没有防止,也没有解决2001年的美中海南岛撞机事件。

近20年之后,美国和中国签署了一系列谅解备忘录,包括海空相遇安全行为准则。但与早前美国和苏联签署的协议不同,当时的美苏协议使用了“必须”等具有法律约束力的规定性词汇,而美中谅解备忘录明确表明是自愿遵守,所用词汇也是选择性的“应当”和“可以”。

美国推动与中国签署谅解备忘录的一个主要动机是防止中国对美军侦察机进行危险的拦截行动,如2001年的撞机事件,该事件造成一名中国飞行员丧生,美国飞机紧急迫降海南岛,美国飞行员被扣留10天。但是,谅解备忘录中关于不安全飞行拦截的规定所使用的语言非常主观,何为“专业飞行技术”和飞机间的“安全距离”,完全取决于飞行员的判断。正由于这种模棱两可的表述,对于美国后来指责中国对其侦察机进行不安全拦截,而中国认为自身行为专业且适度,我们就不应感到惊讶了。

早在1995-96年台海危机爆发时,美国首次寻求与中国军方开通直接电话连线,但距离两国真正同意建立电话连线仍有10年之久,而双方又花了近10年时间,才就利用电话连线进行危机沟通的程序达成一致(正由于这些危机处理程序的存在,我们更不清楚最新设立的参谋部门对话机制对缓和危机有什么助益)。

美国和中国签署的关于两军海空相遇行为准则的谅解备忘录及其他协议,仅仅是鼓励性的,而非规定性的,是主观的,而非明确的。新近设立的参谋人员对话机制既不可能让美国减少监控活动,也不可能让中国停止拦截活动;既无法防止去年12月中国扣押美国海军水下研究无人机这样的事件发生,也不清楚这个机制能否推动让中国返还无人机的谈判顺利进行。中国一直宣称谈判进展“顺利”,并已经在预防“误解或误判”上取得了令人满意的成果。

无论新设立的参谋人员对话机制能否取得预期效果,我们都不清楚降低美中两军间的误解和误判究竟有多重要。无关紧要的误判不会改变造成这些误判的根本性的地缘政治分歧,而即便两国军方想要消除这些分歧,他们都有心无力。