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危险:以国家安全名义让保护主义合法化

2017-05-17

特朗普总统最近发起两项独立调查,以了解美国国家安全是否因全球钢铁和铝的供应被人为抬高(他认为原因是中国过度生产)而受到威胁。如果结论是肯定的,总统将有合法权力提高进口壁垒,保护本国资源。但是,以国家安全名义让保护主义合法化是一种极端措施,是国际贸易法中的“核选择”,会给美中关系和建立在规则之上的贸易体系带来不良后果。

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自1947年关税及贸易总协定(GATT)成立以来,各国已经认识到保护主义的危险性,以及通过减少贸易壁垒为经济增长创造可持续条件的重要性。但直到今天,大多数政府仍不情愿完全放弃保护主义。按照GATT和世贸组织(WTO)规则,政府被允许有条件地提高关税,以应对“不公平”贸易行为或损害及可能损害本国产业的进口激增、公众健康或安全关切,或者给国家安全带来的威胁。

与自由贸易的经济观与道德观同样引人注目的是,各国政府决不会让削减关税优先于它们保障国家安全的义务。所以,1947年GATT伴生了一个巨大而必要的漏洞。GATT第21条规定了所谓的“国家安全例外”,它允许成员国出于国家安全考虑实施贸易限制,且成员国没有义务证明限制理由符合公认的国家安全或国家安全威胁定义。这一漏洞不被滥用的关键,是各方认可政府以国家安全为由提高贸易壁垒的任何决定都要慎之又慎(并非是政治权宜之计)。

法学家罗杰·阿尔弗德在2011年的一篇法律评论文章中是这样说的:

安全例外是一种反常规,是国际贸易法中的一个独特条款,它赋予成员国为保护国家安全而规避贸易规则的自由。在GATT的漫长历史及WTO的短暂历史上,这种自由从未受到严厉质疑。成员国知道这种例外属于自我判断,并假设行使这种自由靠的是智慧和诚信。到目前为止记录良好,虽然肯定会存在偏离,但基于自我判断的安全例外一直运行顺畅,绝没有损害WTO的有效运作(划重点)。

不过,如果特朗普政府确定进口钢铁或铝构成对国家安全的威胁,并因此提高关税,情况就有可能变了。国家安全受到保护国家安全所必需的大量原材料的威胁,这种说法站不住脚,这是公开邀请所有WTO其他成员借国家安全之名搞有利于国内重要政治利益的保护主义。

当然,保护主义者的论点是,一旦美方生产商倒闭,大量的廉价钢铁和铝也就不会再有,外国“对手”就会以停止供应相要挟施压美国买家。换句话说其观点就是,对美国国家安全如此重要的产品,即使供应萎缩价格上涨,也要由非敌对的外国或本国生产商来提供。这种惯有的老生常谈式保护主义假设发生的可能性几乎为零,但本着“我们永远不作过分肯定”的精神,美国政府要采取有可能毁掉贸易体系的措施,而其代价是带来真正严重的国家安全威胁。

即便美国的这种行为受到WTO另外成员的质疑,争端解决机构(如果进行裁决的话)也会尊重美国所认定的国家安全威胁。很难想像国际贸易法学家会强烈质疑成员国政府对其国家安全威胁的解释。所以,如果美国凭借这一漏洞逃脱了对如此无赖的保护主义的惩罚,其他国家极可能有样学样。

2006年以来,美国和中国一直就半导体和信息通信技术产品进行着轻度贸易战。中国政府已经明确表示,实现技术优势是它的主要经济目标之一,而达到这一目标的途径是通过贸易保护措施发展自给自足的本土半导体产业。各种情况表明,中国十多年来一直在采取自主创新的政策。

美国的回应是借网络安全政策从根本上阻止中国最成功的信息通信技术公司参与或提供美国的电信基础设施项目。中国的回应则是实施一套新政策,包括国家安全法和网络安全法,实质性提高美国和其他外国技术公司进入中国市场的成本。同时,近几个月来,美国政策制定者们也开始加温,让中国买家更难收购美国技术公司。让美国外国投资委员会(CFIUS)更加方便地建议总统阻止这类收购的想法也在认真考虑之中。

如果美国借国家安全之名提高钢铁和铝的关税,中国就可能更无拘束地宣布它对外国半导体的依赖是一种国家安全危机并正式加征关税。同样,对粮食安全深感忧虑的印度有理由为了国家安全把实行新的农产品进口限制列为当务之急。“潘多拉盒子”将被打开,那些逃出来的祸患将让贸易体系背负重压。