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在南海需小心翼翼

2016-05-23

南海是中国大国雄心与美国军事力量狭路相逢之处。五角大楼给国会的2016年度中国军力报告称,中国在它占领的7个南海岛礁上增加了超过3200英亩土地。长期以来,航空母舰如同浮动岛屿,让美国海军占据优势。现在中国正在建设人工岛屿,包括深水通道、港口、停泊区和机场,并布署了数千兵力,以对抗美国的这一优势。

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 2016年3月4日,南中国海航空母舰斯坦尼斯号(CVN 74)与快速战斗支援舰美国雷尼尔山号(t-aoe 7)和导弹巡洋舰美国莫比尔湾号(CG 53)参与海上补给,为印度-亚太地区的安全与稳定提供了保障。(照片由美国海军提供)

南海涉及多个国家,因此有许多政治和法律问题要解决。美国和中国都强调,当务之急是防止以任何可能的方式触发军事冲突。既然有积极迹象显示,双方都认为有必要应对和优先处理这一挑战,那么就一定不能让政治作秀从中作梗。沟通交流、加化降低地区风险的措施、停止过激行动,这些都是保持稳定的关键。

涉及中国、台湾、越南、文莱、马来西亚和菲律宾的南海领土争端由来已久。除了中国,有关国家各自的领土要求都是建立在国际法论点之上,而中国引用的,是共产党掌权前就按照“九段线”提出的历史领土主权主张。目前最重要的,是中国与菲律宾围绕中国权利扩张到菲律宾渔民传统作业区所产生的争执,为此菲律宾2013年向海牙国际仲裁庭提出仲裁。面对即将在2016年中作出的裁决,中国似乎已作好准备,一方面拒绝这一有利于菲律宾的法律解决,一方面冷静面对法律裁决后的政治动向。中共下属《环球时报》2016年5月发表的一篇社论表示,“看来,随着南海仲裁决定的日益临近,美国媒体打算借机对中国施压、诋毁”。

中国也游说其他国家支持它的立场,作为双方及其支持者需要摆出的政治姿态。菲律宾与中国一案的要害(而且越来越普遍),并不仅仅在于当地石油天然气储藏的所有权,还在于中国有可能控制甚至切断至关重要的航线,更泛泛地说,是干扰航行自由。作为自由航行权的捍卫者,这是美国最在意的问题。

美国毫不犹豫地展示其海军力量,以表明它在该地区所谓的正常活动没有受到阻碍。这也导致中美两军近距离遭遇的次数不断增加。今年春天,由“斯坦尼斯”号航母率领的一支美国海军打击编队在南海从事所谓“正常”行动时,经常被中国军舰尾随。5月,美国海军“威廉·劳伦斯”号航行到由中国占领、但菲律宾和中国、台湾和越南都声称拥有主权的永署礁12海里,中国则派出了两架海军战机、一架早期预警机和三艘军舰跟踪并警告美国船只。

中国问题专家葛来仪提到,不在南海,而是在中国200海里专属经济区内,也发生过其他类似有争议的冲突:

“中国经常拦截进入其专属经济区的美国侦察机,并偶尔会采用挑衅性方式,这增加了出现类似2001年3月美国EP3侦察机与中国歼8战斗机在海南岛附近相撞事故的风险。相似的海上冲突,有可能由中国海军船只骚扰在中国专属经济区行动的美国海军监测船引起,就如同2009年美国海军“无瑕”号和“胜利”号的遭遇。中国潜艇的大量增加,提升了发生事故的危险,例如2009年6月,一艘中国潜艇就撞到了美国一艘驱逐舰的拖曳声纳。”

美国侦察机和海洋监测船都没有武装。所以,假设它们觉得中国的行为会造成危险而要求武装护航,也是合情合理的。美中两军之间的误解、误判甚至仅仅简单的误传,都可能引来交火,而意外的军事冲突可能瞬间失控。

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 2016年4月5日,中国交通运输部在南中国海的南沙岛召开对渚碧礁灯塔建设竣工仪式。[照片由新华社提供]

美中关系正在不断扩大和增进,这种关系对两国、地区以及整个世界经济已经非常重要。如果它受损,全球化以及潜在的经济增长亦难幸免。因此对两国来说,寻找和平解决新兴大国和守成大国之间固有分歧与竞争的方法,才符合两国的最佳战略利益。

为了两国国内的政治需要,预计双方都会放些狠话,释放对方正在接近不能容忍“红线”的警讯。美国海军打击编队在有争议水域巡航后,中国以“不便”为由拒绝“斯坦尼斯”号访问香港。然而,保持对话和接触非常重要。在美国驱逐舰穿越永署礁水域不久,中方表示愿意对话。

中国军方提出,由解放军总参谋长房峰辉将军和美国参谋长联席会议主席约瑟夫·邓福德海军上将举行视频会议,美国表示积极接受。第一次视频通话于2016年5月12日进行,将来可能会更多。沟通渠道在日常交流和危机时期都很重要。过去,美国自信有能力进行危机公关,但中国连参与的意愿都没有。在视频通话中,邓福德将军向对方保证,只要电话打过来,“一定会有人接听”。

各个层面的沟通交流对防止无意行为导致的意外后果非常必要。美国《海军时报》公布了“斯坦尼斯”号最近与中国海军接触时双方舰船的通讯记录,并形容其为专业的、没有威胁的。报道称,“钟云”号驱逐舰指挥官汤姆·奥格登表示,“从美国海军'钟云'号与中国海军军舰的通信联络看,显然中国海军拥有专业的沟通和互动能力”。

就在“斯坦尼斯“号被拒访港之后不久,约瑟夫·奥库安海军中将在上海受到欢迎,并与中国同行商讨了增加沟通和两军交流的步骤。访华期间,“蓝岭”号指挥舰上的水兵还被安排与中国水兵进行了体育比赛。尽管这些看起来是小一步,但它有可能是更大一步的前奏。

加强交流有助于实施1988年制定的海上军事安全磋商协定(MMCA)。该协定与旨在制定“道路规则”、减少舰机发生意外事故风险的美苏防止海上事件协定(INCSEA)相似。尽管MMCA至今未能成功实施,但时机可能已经成熟。

也许,还有一些现成的多边机制和程序得到了更充分的利用。1988年成立的西太平洋海军论坛(WPNS)汇集了美国、中国和除老挝、缅甸以外所有东盟成员国的海军领导人。论坛每两年一次讨论海上安全问题。葛来仪解释了该论坛和其他组织的工作性质:

“2000年,论坛通过海上意外相遇准则(CUES),它包括舰机相遇时加强沟通的安全措施与程序。不过,中国还从未使用过。此外还有其他的适用机制,如国际海事组织的国际海上避碰规则(COLREGS),以及国际民航组织的空中准则。”

2014年,经过重新谈判,CUES升级为CUES 2.0,即海上意外相遇规则。扩展现有机构的工作,创造新的对话机制,为事态管控提供了平台。

最近,罗德里戈·杜特尔特当选菲律宾总统,成为目前局势中的新“未知数”。这位夸夸其谈的新总统向所有相关国家释放出混乱的信息。与之前许多年相比,菲律宾和美国近来越走越近,但作为总统候选人的杜特尔特却声称,他可能中断与美国和澳大利亚这两个菲律宾最亲密盟友的关系。据称他还表示,他本人或许会骑水上摩托到争议岛屿,亲自宣示主权。轻率的言行,可能给中国提供无视即将到来的仲裁决定的借口。换句话说,如果菲律宾“打破规则”,中国也可以如法炮制。更危险的是,如果菲律宾的鲁莽行为导致与中国发生军事冲突,那么,美国就可能被拖入1951年的美菲双边防务协定。

用军队的话来说,在南海,“最靠近雪撬的狼”就是美中军事冲突。这种意外后果很容易酿成大灾难,必须予以避免。但要解决更大的领土问题,这虽然有必要,但还远远不够。有时候,人们会致力于用法律思想确定一个可以接受的、创造性的方法,但是把理念变为路径需要时间。同时,政治上保持美中大关系不脱轨,并管理好多个偶发事件,这是一个挑战,尤其对正当总统选举年的美国来说,因为候选人要讨好比前几年更具民粹主义色彩的选民。而在中国,经济增长也不再能安抚要求越来越多的民众。这就需要两国领导人集中精力,专注于保持必不可少的最终状态的稳定。

(本文仅代表作者观点,不反映美国政府、国务院或美国军方观点)