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处理南海纷争需要大智慧

2015-09-20

进入9月以后,南海战略大博弈将围绕中国的双轨思路进入新的剧烈波动期,突出的表现是国家领导人之间的互动。

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习近平主席于9月访美期间,或将与奥巴马总统磋商南海问题。年底,习主席或将赴菲律宾参加2015年APEC非正式领导人会议,将直面APEC的东道主、南海争端声索方之一的阿基诺三世。年底,李克强总理将赴马来西亚参加东亚领导人系列会议,这是他去年在缅甸首都内比都提出南海双轨思路之后,既要面对南海主权声索国和东盟整体,又要处理那些实际介入南海问题的美、日、印、俄、澳等国领导人的所谓“关切”。

以上情境假设的核心是中国提出的解决南海问题的基本主张,即双轨思路。它是指有关争议由直接当事国通过友好协商谈判寻求和平解决,而南海的和平与稳定则由中国与东盟国家共同维护。也就是说,中国解决南海问题将坚持两个轨道,一个轨道是中国分别与东盟相关声索国进行一对一谈判,另一个轨道是中国与东盟整体共同维护南海的和平与稳定,是1与10的谈判与合作。其实,沿着两个轨道解决南海问题至少已经持续十几年了。早在2002年,中国就与东盟签订了南海各方行为宣言(DOC),这是中国与东盟整体维护南海和平稳定的共同之举。经过十几年的新发展,尤其是近年来南海问题的不断升温,中国政府逐步形成并完善以双轨思路为基本主张的南海政策主张组合。中共十八大以来,双轨思路的形成完善可谓一年一步走。

第一步是2013年,在中国周边外交总体框架下,形成处理南海问题的主要思路。王毅任外长后,于5月1日首访泰国,提出了中国对东盟政策的“三个坚持”,即中国新一届政府将坚持把加强与东盟睦邻友好合作作为周边外交的优先方向,坚持不断巩固深化与东盟的战略伙伴关系,坚持通过友好协商和互利合作妥善处理与东盟国家间的分歧和问题。具体到南海问题,6月30日,王毅在中国-东盟(10+1)外长会上强调,中国同少数国家围绕南沙岛礁的争议不是中国同东盟之间的问题,中方一贯主张通过对话和直接谈判寻找解决之道;个别声索国的倒行逆施不可能得逞;中国愿与东盟国家共同努力,排除来自各方面的干扰,切实维护好南海地区的和平稳定。2013年9月,李克强总理在广西南宁的中国-东盟博览会上提出中国东盟关系从“黄金十年”升级为“钻石十年”的口号。10月,中国在印尼首次提出21世纪海上丝绸之路、建设中国东盟命运共同体的倡议。 双轨思路虽然未正式出现,但相关要素已经具备。而且,未来将产生的双轨思路,应该是在中国周边战略大框架、中国对东盟整体战略中框架下的一项具体政策主张。

第二步是2014年,双轨思路正式成为中国政府解决南海问题的政策主张。8月9日王毅外长在中国-东盟外长会上正式提出双轨思路。9月7日王毅在悉尼提出南海问题“四个尊重”,即尊重历史事实、尊重国际法规、尊重当事国之间的直接对话协商、尊重中国与东盟共同维护南海和平稳定的努力。2014年底,李克强总理在中国东盟领导人会上正式提出双轨思路,标志着该思路成为我国处理南海问题的国策。王毅解释说,中国政府倡导双轨思路的原因,一方面是由直接当事国通过协商谈判解决争议是最为有效和可行的方式,符合国际法和国际惯例,也是DOC中最重要的规定之一;另一方面,南海的和平稳定涉及到包括中国和东盟各国在内所有南海沿岸国的切身利益,我们双方有责任也有义务共同加以维护。

第三步是2015年,中国政府进一步完善和补充双轨思路。8月5日,王毅在中国-东盟外长会上重申双轨思路,之后称之为中国与东盟处理南海问题机制的第一步。在此前后,王毅在不同场合阐述了与双轨思路相关的“五个坚持”和“三点倡议”。8月3日,王毅在访问新加坡期间公开表示,中方在南海问题上将奉行“五个坚持”,即坚持维护南海的和平稳定,坚持通过谈判协商和平解决争议,坚持通过规则机制管控分歧,坚持维护南海的航行和飞越自由,坚持通过合作实现互利共赢。8月5日,王毅在马来西亚吉隆坡出席中国-东盟外长会时提出维护南海和平稳定“三点倡议”:第一,南海地区国家承诺全面有效完整落实南海各方行为宣言,加快“南海行为准则”磋商,积极探讨海上风险管控预防性措施。第二,域外国家承诺支持地区国家上述努力,不采取导致地区局势紧张和复杂化的行动。第三,各国承诺依据国际法行使和维护在南海享有的航行和飞越自由。其中,“海上风险管控预防性措施”、“域外国家”、“南海航行和飞越自由”等,均是根据现实情况和事态发展,对双轨思路作的必要补充完善。

双轨思路是南海战略大博弈的产物。最近几年,南海这盘棋越下越大,越来越复杂。从博弈对手看,域外观棋的“高参”变成了下棋的“高手”,奥巴马、G7领导人均公开指责中国岛礁建设是改变现状,加剧紧张局势。

南海战略大博弈的结构发生变化,形成清晰的三层结构:第一层是中国与相关国家的主权争端,第二层是中国与东盟整体的关系,第三层是中国与其大国围绕南海问题的博弈。前两层的基本态势未变,第三层快速发展,中美、中日关系中的南海因素凸显,尤以中美的南海博弈为重中之重,甚至有可能发展为影响南海问题走向的主导因素。

在此背景下,双轨思路将南海问题锁定在前两个层次,有助于分清责任,维护中国和东盟国家解决南海问题的主导权,将其他大国排除在进程之外,坚决不给其浑水摸鱼的机会,防止事态进一步复杂化。从目前双轨思路实施的情况看,中国与东盟整体谈判东海行为准则有所进展,但中国与东盟声索国启动双边谈判十分艰难,而且中美对抗升级。目前中美在南海问题上的困境,是中国不允许美国介入,但美国就要介入,这对双方都是羞辱,而且会加剧东盟的分化。美国战略界认为,中国通过双轨思路将美国排除在南海争端之外,推动“一带一路”和亚投行建设,均造成中美在亚太战略较量的升级,是地区秩序塑造问题,是一盘更大的棋。

由此来看,双轨思路解决南海战略大博弈结构的前两层问题,但管不了中美问题,中国政府应该还有其他配套、协同的政策,来解决美国对南海的介入问题。双轨思路虽然将美国排除在外,但并不意味着中美之间缺乏沟通南海问题的渠道。今年6月举行的中美战略经济对话就包含海上问题的磋商,相信9月习奥会晤也会磋商南海问题,这有利于双方摸清底线,达成谅解,缓解对抗,构建中美新型大国关系。

南海大博弈,需要大规矩。将双轨思路与中美新型大国关系有机对接,“不冲突、不对抗”、“底线兼容”、“舒适度”等,都是针对南海战略博弈的大智慧。