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【热点话题】:中美关系 贸易战 全球治理 COVID-19 气候变化 脱钩
  • 崔立如 中国现代国际关系研究院前院长

拜登政府对华政策的困局

2021-09-15
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拜登政府上台七个月有余,其对对华政策的全面评估迟迟不见出台,中美关系非但没有出现当初人们期望的积极转变,高层战略对话更是几乎陷入僵局。拜登政府对华政策调整的困境,与当下美国内政有直接关系,但根本原因在于美国对华战略竞争的基本方针与国际关系发展大趋势是相违背的。

作为主要的大国关系,中美关系的演变从来都与国际格局密切相关。冷战结束后,全球化促进了世界多极化发展,在这一历史进程中,中国实现了和平崛起,美国霸权则日渐式微。与此同时,中美两国也发展了相互依存的经贸和金融关系,世界越来越成为一个命运共同体。从奥巴马政府后期开始,中美关系逐步呈现结构性变化,这是国际关系格局变化的重要组成部分。

特朗普政府2017年发布的《国家安全战略报告》将大国竞争作为新时期美国面临的主要挑战,同时把中国设定为主要对手,由此将美中关系变成战略竞争关系。其逻辑出发点是,迅速崛起的中国对美国全球主导地位构成最大挑战。显而易见,美国对华战略竞争的实质是为了维护美国的主导地位,也就是冷战后美国所拥有的“一超独大”的霸权地位,这是特朗普和拜登两届政府对华战略的共同逻辑框架。华盛顿的决策者无视历史发展趋势和国际关系变化的现实,坚持把遏制中国和平崛起作为维护美国主导地位的主要外交战略,其逻辑设定和目标选择从根本上就进入了误区。

与特朗普政府有所不同的是,拜登政府力图表明其总体外交政策更有章法,所以他强调美国的领导地位,同时强调美国回归多边主义。具体到对华政策上,拜登政府则突出“用实力说话”和“区别性施策”,即一方面要示强,另一方面力图根据不同情况,采取不同做法。美国国务卿布林肯在阿拉斯加中美高层战略对话中对此做了明确的阐述。

他把战略竞争主导下的对华关系大体分为三种情况,也就是所谓的“布林肯三分法”:一是竞争性的关系,“该竞争时竞争”;二是合作性的关系,“可以合作时合作”;三是对抗性的关系,“必须对抗时对抗”。

对应“布林肯三分法”,我简略梳理拜登政府上台以来对华的政策运作,归纳出五类政策目标:

A目标,确保美国的主导地位和战略力量优势。这就是要力图削弱和迟滞中国战略竞争力的发展,明确的政策选择是选择性脱钩——在涉及美国国家安全的重要领域切断中美之间的交往,同时动员和施压盟国采取联合行动。在此范围内,中美关系是对抗性竞争,是零和游戏。

B类目标,遏制中国在亚太地区和全球范围影响力的扩大。即组织所谓“民主同盟”,以维护所谓“基于规则的国际秩序”之名,在军事、经济、政治和文化等领域对中国的国家事务和对外关系发展进行攻击、阻挠和制约,损害中国的国际形象。在此范围内,中美关系或是对抗性的,或者是竞争性的。

C类目标,维系相互依存的中美经贸和金融关系。在此范围内,中美关系既有竞争性的,也有合作性的。

D类目标,在全球共同面临的挑战方面,视情况与中国进行必要的合作,如气候变化、全球流行病、核不扩散、战略稳定等问题。

E类目标,对中美之间的分歧进行管理,避免因误判或意外事件而发生大规模的冲突和对抗。

从形式上看,拜登政府是要实行所谓“有区别”、“有管控”的战略竞争。然而七个多月来的实际情况是,“布林肯三分法”在五类政策目标上的运用,实际上并没有明确的标准和清晰的界限可循。在遏制中国竞争力发展这一核心目标的辐射下,其政策倾向的突出表现是对抗性竞争,本应积极推进合作的领域和议题基本上都被竞争战略的阴影笼罩,或步履艰难,或者根本不在考虑之列。

鉴于以上分析,只要华盛顿决策圈对国际关系演变和中国和平崛起的主流观点不发生转变,而拜登政府因民主党在国会的脆弱地位又始终受制于来自共和党和明年及2024年两场选举的巨大压力,其对华政策就很难走出目前的困境。由此也可以认为,当下中美关系的状况将是未来几年的常态。

(此文为作者在太和文明论坛上的讲话)