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【热点话题】:中美关系 贸易战 全球治理 COVID-19 气候变化 脱钩
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  • 安刚 清华大学战略与安全研究中心客座研究员

把什么装进中美合作的篮子

2021-05-04
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拜登政府的美国对华政策审议正步步深化,新的政策锁定“长期战略竞争”,意图以复合方式升级遏制和打压,赢得关乎美国国运的竞赛。

这种政策以美国的价值观为动员工具,突出经济、科技、军事和意识形态等重点,倚重盟友伙伴体系的集体力量,拼凑“多对一”的优势强压局面。

这种政策依托所谓“中产阶级外交”理念,强调竞争“始于国内”,实质延续“美国优先”,出发点是处理好国内事务,同时用大规模的研发和基建投资重振竞争力,恢复美国民众对联邦民主制度的信心。

这种政策拥有国内共识基础,两党在目标设定上没有分歧,一系列跨党派立法如“对华战略竞争法案”(S.1169)、“芯片法案”(H.R.7178,隶属于拜登政府推动的“就业法案”)、“无尽边疆法案”(S.3832)等正在国会快速审议,对美国的对华政策和未来中美关系形态将构成深远影响。

这种政策强调“聪明”和“克制”,为竞争设定了“有管理”、“有边界”的前提条件,一方面宣称无意搞“新冷战”,“避免灾难”,另一方面承袭了特朗普时期“科技封锁”的套路,将之翻版为“小院高墙”式的策略办法。

3月举行的中美安克雷奇高层会晤既是双方一次相互探底,也是拜登政府对华政策审议过程中的一个关键节点,之后紧随着的是中美两国各显其能、布局竞争。

但会晤还是试探出中美各自调整的两大利益交汇点:一是同意仍有必要开展应对全球性挑战的合作;二是意识到要避免恶性竞争,进行良性竞争。美方气候变化特使克里在安克雷奇会晤后不久访华,与中方谢振华特使发表共同声明,随后习近平主席应邀以视频方式出席拜登总统发起的气候变化峰会,双方以行动姿态确认了这两点共识基础。

美国国务卿布林肯提出为两国关系的所有议题设置“竞争”、“对抗”、“合作”三个篮子。对此,中国国务委员兼外长王毅4月23日在同美国对外关系委员会交流时致辞指出,用“三分法”来定义两国关系“没有分清中美关系的主流和支流,缺乏努力的方向和目标”,只有合作才是“正道”。

布林肯的“三分法”的确不科学且难操作。首先,中美关系的所有议题都无法做绝对的性质划分,像经贸这种长期支撑两国关系发展的领域如今变得极具竞争性和摩擦力,军事这种竞争性、对抗性很强的领域如今在风险管控方面做得比其他领域好,气候变化这种在拜登上台后重显合作前景的议题如果谈不拢也有可能成为对抗触媒。

其次,美方强调“该竞争的竞争、该对抗的对抗、该合作的合作”,言外之意是不希望两国矛盾和分歧影响到中国在美方关切的问题上提供配合。这本身就是一种傲慢。不限制美国打压的行为,只限制中国做反应的空间,天下哪有这等“好事”?

不过,布林肯的“三分法”仍反映出拜登政府对华政策并非全是消极面。从王毅在2020年7月提出的两国智库先行研究“合作”、“管控”、“对话”三个清单的动议看,它与中国的对美政策调整不是没有重叠之处。

中方希望的似乎是优先且实质地填充合作篮子。在中方看来,哪怕局部的竞争和对抗不可避免,也不要放任它们,不应主动往竞争和对抗两个篮子里放置议程,也不应用“战略竞争”或者“竞争”简单定义两国关系。当务之急是尽快重启对话,以澄清战略意图,减少相互怨怼情绪,在一些领域修复互信、启动合作。如果大的氛围仍不允许全面重启合作,至少要有“早期收获”。

必须承认,在拥有共同利益的领域开展合作,既是促进双边关系稳定发展的主要路径,也是管控分歧、抑制矛盾、防止“新冷战”的有效工具。两国关系好的时候,合作不言而喻;竞争性、对抗性突出的时候,谋划合作的主动性不应丧失。

在谋划合作时,双方要首先回答一个问题:如果说中美关系正常化初期两国合作的基础是抵御“苏联威胁”这一共同战略需要,之后融合、互利、共引全球化是双方合作的战略动力,那么在当前新的时期,中美是否还能拥有开展合作的共同战略基础?

一个较确信的回答是,开展应对全球性挑战的合作,共担全球大国责任,可以也理应成为新的共同战略基础。然而,这样的愿景在新冠疫情这样几百年一遇的重大全球性挑战面前部分沦空,未能实现对政治制度、价值文化、战略竞争的超越,将来还能被寄以厚望吗?而且,应对全球性挑战合作所提供的稳定性和动能足以支撑中美关系这样一个复杂体系吗?

第二个问题是,中美双方在规划合作篮子时并不缺乏工具,安克雷奇会晤“讨论了经贸、两军、执法、人文、卫生、网络安全以及气候变化、伊朗核、阿富汗、朝鲜半岛、缅甸等一系列问题,同意保持和加强沟通协调”,无异于提供了一个潜在的合作清单,但是,这里提及的所有问题在提供潜在合作空间的同时也存在巨大的利益冲突,中美双方应该凭借什么样的胆识和努力把它们留在合作篮子里?

气候变化显然已被优先纳入合作篮子,两国特使发表的共同声明不仅将此项合作上升到“应对危机”的高度,而且在调适温升限制目标兑现时间表等方面展现出化异求同的外交智慧。然而在落实减排、中和、达峰目标过程中,经济增速、能源安全、技术竞争等方方面面利益必将被深度牵扯,复杂的国内政治因素也必然被激发,信任危机、立场冲撞随时可能再度发生,双方需有防止气候变化问题掉出合作篮子的忧患意识。

其他跨国性挑战,比如公共卫生、防扩散、打击跨国犯罪等,都可被装入合作篮子,目前有必要尽快开启的是在抗疫防疫领域支持加大防护物资、医疗设备等产品的贸易,支持专业机构和人士利用双多边渠道加强实验室研发、疫苗开发等领域的交流合作,同时就疫苗短缺、跨境旅行受阻等问题开展政府间磋商,共促疫后全球经济重启和复苏准备工作。这一切需要超越狭隘的战略竞争和地缘角逐观念,超越意识形态和价值观差异,需要具备人类视角、拿出政治勇气,并非想当然便可装入合作篮子。

在贸易战遗留问题未获解决前,中美经贸合作不大可能重获舆论追捧,但双边贸易在抗疫特需和经济重启作用下实际反弹明显,两国工商企业界默默做着各自应做的事。再过一段时间,疫后经济政策协调、债务风险防范、绿色金融等都将提上议程,为中美合作的篮子注入新的实质内容,有必要从现在起就着手准备。

还有规则领域。人工智能等新技术的研发应用深刻改变着人们的生活,外空安全、数字安全等领域的变革也会影响国际关系形态。中美双方固然不能消除在相关领域的竞争甚至对立,但仍有空间为推动制定国际社会共同认可的行为准则和游戏规则开展对话和合作,促进全球治理。

预装中美合作的篮子不应忽略双方存在严重战略互疑和分歧的领域,那里也有开展合作的潜力。不要简单生硬地把一些问题的属性绝对化,用情绪驱动思维。比如,围绕“一带一路”倡议,尽管美方正会同盟友伙伴设计对冲方案,但两国不是不可能在沿线开展“第三方合作”,特别是在按国际公认标准帮助落后国家发展基础设施和低碳经济方面。再比如,在太平洋和印度洋海上,尽管战略博弈日趋激烈,但航行安全、人道搜救、海洋生态等方面的合作需求也是显而易见的。

地区热点问题是中美传统协调合作领域,然而一些热点的背景和性质正在发生变化,这就包括伊朗核、朝鲜半岛核、缅甸和阿富汗问题。对于这些问题,中美合作不是必然的。但没了中美合作,这些问题一定解决不了,局势失控所导致的地区动荡也必然损及中美两国根本利益。中美双方需要思考,还能不能围绕这些问题开展合作,如果不能,它们会不会变为中美角斗场?

根据新的形势设计中美合作的清单、填充中美合作的篮子,是一项富有挑战性的工作。既然双方的想法存在交集,机会就不能错失。过去几年中美对抗的氛围是如此迅速地积聚,给两国各界和国际社会都造成巨大压力。要制止这种趋势继续发展下去,就迫切需要反映大国责任意识的合作精神和与之相匹配的专业外交智慧。当然,相互尊重和平等互利应是基本原则。