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中美可以携手塑造世界秩序

2017-08-28
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美国发挥主导作用构建了第二次世界大战后的全球秩序,这一秩序的基础是全球化自由法则与威斯特伐利亚协议国家主权原则的混合。但特朗普总统对全球化的拒绝和他的“美国优先”版孤立主义使美国变成它自己创建的秩序的挑战者。华盛顿退出TPP和巴黎气候协定是极其严重的错误,它发出了脱离亚洲及周边地区的危险信号。今年6月26日公布的皮尤调查显示,特朗普总统和他的多项政策在世界各地普遍不受欢迎,只有约22%的人相信特朗普会做正确的事,而奥巴马总统任期最后几年这一比例为64%。

借特朗普总统疏远全球化和全球领导地位之机,中国开始在全球治理中发挥越来越重要的作用。这一转变带来的问题是,如果中国决意在本地区及更远地方发挥更大作用,美国主导的世界秩序是否会被削弱或取代?特朗普的孤立主义确实为中国提供了弥补全球治理缺陷的机遇,但中国并不准备取代美国的领导角色,这不仅是由于中国在硬实力上远不及美国,还由于中国仍不能有效发挥其软实力。没有充分准备就发挥领导作用是危险的。中国接受了作为战后秩序基本规范的威斯特伐利亚协议国家主权原则,顺应了新兴的跨国规范,它所不满意的不是现行的秩序规则,而是作为规则制定者的地位。中美可以在不改变现有秩序原则的情况下通过谈判增加中国的话语权。

中国对美国支配地位的批评

中国经常批评说,由于美国占据支配地位,美国主导的世界秩序对中国的需求和利益多有不公及不合理。首先,由于许多原则规范是在美国主导下按照美国价值观制定出来的,在西方大国眼里中国只是一个不民主的局外人,所以,中国反对推行试图将自由主义政治价值观强加于人并侵犯中国内政的全球秩序。

其次,中国对不能充分参与全球治理感到不满。美国占全球GDP的份额已经从二战结束时的大约一半下降到25%左右,而中国的份额从不到2%上升到约15%。因此中国希望改变全球治理体系,让中国有更大的发言权和份量。

第三,中国对美国遵守国际规则时的双重标准感到不安。二战以来美国努力打造的国际准则与规范只是被用来指导其他国家的行为,而美国自己却并不遵守这些用来约束别国的规则。华盛顿敦促中国服从国际海洋法公约对南海争端的裁决,但美国国会从未批准该公约。华盛顿坚持让中国服从的那些规则连它自己也不接受。

中国加紧参与全球治理

为挑战美国的主导地位,习近平主席力求为全球治理提供中国的解决方案、智慧和意见,推出了“一带一路”、亚投行等新倡议。中共中央政治局2015年、2016年两次举办以全球治理为主题的集体学习会。习主席在第一次会议上表示,中国在全球治理改革中的目标是抢占国际竞争制高点。在第二次政治局学习会议上,他提出中国要加强国际事务中的四项能力,即规则制定、议程设置、舆论宣传及统筹协调。

与此同时,中国领导人突出强调他们对国际问题的态度和中国治理方式的优越性。特朗普当选总统后,习近平主席于2017年1月在达沃斯世界经济论坛发表演讲。他的演讲重点不是中国领导人通常在国外谈论的鲜有争议的中国国内经济,而是表达了中国引领全球化的雄心。

一个月后,习近平在国家安全委员会会议上明确表示,中国应当引导国际社会建立更加公正合理的新世界秩序,以维护国际安全。习的“两个引导”代表了中国从过去只表示愿意参与全球治理到引导全球治理的重大转变。2017年5月,习近平在北京“一带一路”国际论坛上接待了29位政府首脑和其他外国政要,为中国雄心勃勃的倡议庆贺。他在讲话中表示,世界应该摈弃保护主义,拥抱全球化,像大雁一样结伴成行。

未作好替代美国的准备

在一些观察家看来,中国的言论说明北京想提升自身利益,替代美国主导的秩序。但中国并未打算这么做。首先,全球领导地位代价不菲,需要有强大资源来提供公共产品。作为一个脆弱的崛起大国,且面临可能导致崛起失败的严重国内困难,中国还不具备美国那样的能力去负担领导全球的金融、经济、军事和政治成本。尽管特朗普总统承诺的“美国优先”原则使华盛顿疏远了传统盟友,脱离了全球管家角色,但美国仍是世界上最强大的国家,无法规避利用军事和经济实力为盟国提供公共产品和安全保护的责任。美国企业已深深融入全球价值链,美国的生产者和消费者会受到国内保护主义和其他国家报复行为的打击。美国的国际主义者、美国宪法的制衡力量和国家的开放性社团在对抗特朗普的孤立主义。

其次,全球领导地位需要拥有远见、创造力、毅力、灵活的外交及其他软实力要素,要奖励其他国家愿意让本国的狭隘利益配合国际社会的更大利益,甚至有时让本国利益退居次席。中国远未达到替代美国的程度,无法通过宣传别国认同并渴望分享的价值观、原则和理想来有效地利用软实力。中国或许有朝一日在经济规模上超过美国,但短期内很难在全球影响力和领导力方面超过它。

第三,中国已经并将继续受益于美国主导的世界和地区秩序。中国周边有嫉妒国家的竞争,有历史恩怨、敌意与猜疑,中国不得不审慎克制。美国长期扮演的地区安全角色使它能弥合众多分歧。随着美国在本地区的存在出现不确定性,历史的积怨有可能再次爆发。中国经常对美日同盟表示担忧,但该同盟是地区安全架构的一部分,它阻止了日本可能的再军事化。没有美国核保护伞,日本很早以前就会开发出核武器,并刺激韩国、越南甚至台湾发展核武。这对比邻的中国来说是场恶梦。

承担更多责任

中国作为可行的备选取代美国的领导地位还有很长的路要走。中国仍然是美国主导秩序中的利益攸关方。唐纳德·特朗普当选美国总统后,中国已经通过承诺继续履行巴黎气候协议和共同应对全球治理挑战,证明自己利益攸关方的地位。但中国是修正主义利益攸关方,它积极充实并主动塑造国际秩序的要素,为的是提升中国作为规则制定者的地位。

长期以来,中国基本上是规则接受者或搭便车的国家。作为世界第二大经济体,中国不可能继续搭便车,必须在国际领域承担更多责任。美国长期以来一直呼吁中国作为负责任的利益攸关方为全球提供更多公共产品。中国发起亚投行等新倡议表明它会承担责任,同时这也是一种特权宣示,但不等于要取代现有秩序。中国的这些倡议没有在它崛起过程中发挥关键作用,这些倡议只是崛起的后果。作为一个修正主义大国,这些新倡议虽然可以让中国有更大影响力,但它们会像从前那些旨在改革全球体系的倡议一样,要么默默无闻地势衰,要么被并入现有体系。

例如,西方评论家曾表示担心中国会利用亚投行实现狭隘的政治经济目的。但亚投行是拥有50个创始成员的多样化组织,并没有成为中国外交政策明目张胆的代理。通过效仿世界银行的治理架构和标准,以及强调透明度、问责制、公开性和独立性,亚投行或多或少符合现有机构在环境、社会、披露、采购、债务可持续性和监督机制方面的作法。经过一年正式运作,亚投行为6个新兴经济体发放了数百万美元贷款。2017年,来自世界各地的20个国家获准加入57个创始成员行列,使银行成员总数达到77个,超过亚洲开发银行,成为世界银行之后的第二大多边开发机构。

学习携手合作

随着北京具备更多能力,它势必会尝试改变某些定义战后秩序的力量关系。但中国致力于改革,而不是重写规范和原则。中美之间的分歧主要不在规则本身,而在于中国作为一个规则制定者,是否获得了与其上升的大国地位相称的声望和地位。

就此而言,美国应该欢迎中国承当更大责任和领导力。毕竟美国占全球GDP一半时看似天经地义的战后秩序已经不可持续,因为美国现在的GDP只占25%。鉴于中国的要求只是新的权力安排,而不是取代基本规则,美国或可与中国谈判,改革以美国占绝对优势为前提的全球治理体制和模式,并把其他国家的兴起考虑在内。尽量利用美国及其伙伴建立的机构、准则和规章来满足中国的要求,使中国对现有秩序中的地位感到满意,这符合美国的利益。由于身陷多边机构,中国的国家利益或许会要求它在使用日益增长的实力时,与世界秩序的和平转变保持一致。

中国也有一个学习过程。虽然中华文明当中经世济国思想的提出与西方古代圣贤所处的时代大致相同,但中国作为平等伙伴参与现代国际体系经验有限。多数历史时期,中国要么是控制邻国的帝国,要么是被西方帝国主义列强欺侮的受害者。因此,倘若中国的民族主义情绪没有凌驾于理性之上,那么世界秩序改革的成功,在很大程度上就取决于中国作为修正主义利益攸关方的学习过程。同时,它还取决于美国在通过谈判满足中国要求,增加中国话语权和份量并调整部分规则的同时执行规则的能力。如果中美两国携手合作,双方就能在和平塑造世界秩序过程中共同发挥建设性作用。