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  • 齐思源 清华大学中欧关系研究中心访问学者

特朗普能否复制“尼克松冲击”?

2017-04-05

在近期G20会议上,美国财政部长史蒂芬·姆努钦破天荒地否决了一项强调自由贸易重要性的声明,引发全球震动。自唐纳德·特朗普入主宾夕法尼亚大道1600号以来,经济学家和国际战略家们已经从理论上详细分析了特朗普政府将执行的破坏性贸易政策:对中国征收45%单边关税、终结北美自由贸易协定(NAFTA),以及为“锈带”提供特殊补贴。

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特朗普及其亲信顾问认为,目前美国的贸易赤字不可持续,并且主要是由美国主要贸易伙伴的保护主义政策造成的。总统的顾问们称,德国由于“低估的欧元”享受着巨大竞争优势;中国长期补贴其工业部门,扭曲了国际价格并向美国市场倾销其廉价商品。因此,特朗普警告说,如果美国开放市场的受益者们不调整其汇率,并扩大美国出口商的市场准入,他将单方面采取行动,甚至将无视WTO裁决。

商业单边主义在战后美国经济外交中并不是新事物。美国最臭名昭著的商业单边主义时刻发生在1971年,在未与任何盟友协商的情况下,尼克松宣布了震惊世界的决定:美元和黄金的兑换关系将终止。尼克松还宣布,为确保“美国商品不会因不公平汇率而吃亏”,美国将征收10%的进口附加费(实质就是关税)。

尼克松是不择手段的政治奇才,他深知这一决定对美国盟友的影响,巴黎、波恩和东京一定会强烈反对其新保护主义贸易政策。为了造成既成事实,尼克松将其财长约翰·康纳利及14名最亲近助手召集到戴维营,并要求他们讨论的这项议题必须对包括国务院在内的所有其他机构严格保密,甚至对他们的妻子也决不能提起。随后,他宣布了自己的决定,并震惊了全世界。“尼克松的行动像惊雷一样回响,”《芝加哥论坛报》在1971年8月22日如此报道。在尼克松公开声明发表之后,美国1944年建立的旨在促进战后经济复苏的布雷顿森林体系就此瓦解。

如果在海湖庄园举行的“习特会”或6月中美战略与经济对话会上,特朗普与北京的谈判失败,他是否会采取类似行动?特朗普能否像尼克松那样“像惊雷一样回响”,单方面宣布加征高额关税来消除美国贸易赤字,并瓦解WTO体制?虽然特朗普的一些顾问会支持这么做,但如今美国所拥有的制度和商业影响力远远不如尼克松时代的美国。和1971年不同的是,2017年的美国不仅受严肃的制度性承诺约束,还受制于大国角力,因而必须顾及多方影响,避免“战略意外”。

GATT VS WTO

1971年,全球贸易体系由GATT(关贸总协定)管理,这一协定创设于1947年,旨在保护世界免于贸易战。两次世界大战之间的重商主义及其助推二战爆发的记忆依然鲜活。不过,GATT纠纷解决机制却是“一个没有法警的法庭”,判决可能遭任何国家否决。1971年欧共体曾通过GATT纠纷解决机制起诉美国,但美国轻易就能否决任何对其不利的判决。本质上来看,“自由贸易”的制度框架仍十分脆弱,容易受大国意志的影响。

不过,1994年以来,GATT已经升级为WTO(世贸组织)。WTO成为“全球商业秩序的支柱”,其纠纷解决机制也更加不易受政治恫吓影响,并且无法为单一成员国所否决。WTO纠纷解决机制在打击保护主义方面是如此成功,以至于一位著名法律教授将WTO上诉机构称为“全球商业正义最高法院”。如果特朗普政府单方面决定对从中国进口的商品征收45%关税,北京可在15个月内在WTO轻松打赢官司。

一旦中国拿到WTO有利判决结果,根据WTO规则(第22条),中国可以对美国任何经济行业进行报复,并出台反制措施,其规模可相当于美国关税对中国出口商所造成的损害。你不需要任何战略敏锐度就应该明白,北京的战略家们已经设计了可能的报复措施,来让国会议员和总统本人付出最大的政治代价。例如,中国可以瞄准来自关键摇摆州和“锈带”的进口,削弱可能在2020年帮助特朗普连任的选民阵营。对美国总统来说,其代价将是自己能否连任。

多极世界中的美国

1971年,为了遏制苏联共产主义在亚洲的扩张,美国不惜巨额开支维持越南战争,尼克松因此面临严峻的国内经济压力。同时,美国的核保护伞还保护着西欧和日本,令其免受苏联在欧洲和远东的常规军力优势威胁。虽然当时的德国总理维利·勃兰特和法国总统乔治·篷皮杜对美国单边货币政策盛怒不已,但他们最终不得不屈从于华盛顿的要求,调整了各自汇率。因为他们明白,美国肩负着对抗强大苏联的欧洲防卫重任。

正如加州大学伯克利分校的巴里·艾肯格林教授所说,尼克松在1971年深知欧洲和日本有多么依赖美国的安全保护伞,因此他选择让“前德克萨斯州州长约翰·康纳利在优雅的国际财政圈扮演政治流氓角色”。当尼克松宣布将关税提高10%时,被激怒的欧洲人先是极力反对,但随后不得不认输。在1971年9月举行的一场财长会议上,康纳利“戏剧性地支起耳朵作倾听状,然后告诉欧洲人他没有听到任何建议”。尼克松随即宣布,与欧洲人达成的新协议是“世界历史上最重大的货币成就”。

1971年,尼克松还拥有对所有经济政策部门的彻底掌控,包括当时由哥伦比亚大学传奇教授、坚定的共和党人阿瑟·伯恩斯领导的美联储。那一年,尼克松战略性地操控了国内政治和地缘经济,并在1972年以压倒性优势连任。然而,眼下美国的世界角色与35年前完全不可同日而语。特朗普无法控制美联储,姆努钦也无法效仿康纳利戏弄欧洲人,遑论中国人。1971年美国GDP几乎占世界总量的四分之一,2017年的今天这一比例低于19%,并呈继续下滑趋势。更重要的是,当今世界,一个随时准备出动坦克兵团、占领德国的苏联已不复存在,欧洲国家对美国安全保护伞的依赖程度也大大降低。中国也不会坐视美国采取单边经济政策,北京似乎决心联合欧洲,一起令美国企业付出沉重代价。

特朗普的“迷你”贸易战和中国市场经济地位

WTO的集体贸易安全架构,以及美国在全球大国角力中的式微,限制了特朗普政府的贸易战略选择,令他不得不在WTO框架内或WTO法律条文内运作。

诺贝尔经济学奖得主约瑟夫·斯蒂格利茨在哥伦比亚大学举行的系列讲座中谈到,特朗普政府将会把反倾销、反补贴关税(“双反”关税)提高到前所未有的程度,并在与中国的贸易谈判中打“双反”牌。斯蒂格利茨说,目前的WTO规则允许美国在反倾销案例中选择第三国市场作为生产成本比价基准,以此来决定中国产品价格是否过低。这是由于中国目前仍被认定为“非市场经济体”。根据2001年中国的入世协定,15年后中国将被自动认定为“市场经济体”,但欧盟和美国拒绝承认其市场经济地位。目前双方已将这一争议提交WTO裁决。除反倾销关税外,美国还可以动用反补贴关税手段对中国存在非法补贴的部分行业征收高额关税。此外,美国还可以加强外资投资委员会(CFIUS)作用,对中国对美投资进行严格审查,尤其是中国对美国高科技产业的投资。

WTO争端解决机制通常需要15个月才能达成某项具有约束力的判决,因此中国可能同时寻求其他方法进行报复。因此,一场针锋相对的有限贸易战或许不可避免,但中美两国为此蒙受的贸易损失将受WTO框架的约束。斯蒂格利茨认为,中国可能会质疑美国对汽车行业的救助和对金融行业的支持。最终的结果可能是一场令双方都受伤的“软”贸易战,但这并不代表全球化和自由贸易的终结。中美之间爆发大规模贸易战将导致美国前副国务卿罗伯特·霍迈茨形容的“萧条制衡”。因此,中美之间爆发全面贸易战不太可能。

海湖庄园会晤与全球贸易秩序未来

在特朗普与台湾领导人通话并引发北京震动后,我曾表示特朗普是模仿了尼克松的“狂人战略”,即为了逼迫北京作出贸易让步,不惜威胁对那些中国认为理所当然的议题进行重新谈判。特朗普与蔡英文通话后,北京冻结了与华盛顿的所有联系。直到特朗普在与习近平的首次通话中重申支持“一个中国”政策后,中国才邀请美国国务卿到访北京。专家们认为,特朗普对“一个中国”政策的承诺为他从北京赢得了一些贸易让步,或者至少迫使北京承诺会调整贸易失衡。

特朗普的台湾游戏会令习近平作出贸易让步,这种乐观猜测并不现实(在触及到其核心利益时中国通常不会让步),但中国很可能愿意进一步推动市场开放,并增加对美投资。在“全球化”神殿达沃斯世界经济论坛上,习近平说“打贸易战的结果只能是两败俱伤”。他重申,中国将“放宽外商投资准入,建设高标准自由贸易试验区,加强产权保护,促进公平竞争,让中国市场更加透明、更加规范”。

在海湖庄园,特朗普及其团队应当与习近平合作设计一套贸易投资互惠框架。美国汽车产业、飞机产业以及服务业会成为习近平达沃斯承诺的最大受益者。同时,针对“中国制造2025”计划的合理疑虑也理应被严肃对待,如担心中国会支持进口替代、提高外商投资壁垒。

2009年,美国和中国意识到世界最大两个经济体的交往对世界和平与繁荣意义重大,双方因此同意整合双方战略和经济利益,并启动首轮战略与经济对话。2017年,特朗普与习近平将有机会举行高规格会谈,并为新一轮中美战略与经济对话预设战略议题。他们必须认识到,美国和中国不是全球体系的受益者,而是全球体系的受托人。他们的伙伴关系对维护核不扩散条约、抗击疾病、缓解资源匮乏、抵御全球变暖都至关重要。

尼克松以两件事情而闻名,一是他在打开中国国门上的战略眼光,二是他是唯一在任上辞职的美国总统。华盛顿的自由派们希望特朗普沿袭尼克松的政治命运,因丑闻和腐败而被迫下台。或许他们真正应当希望的是,特朗普会效仿尼克松的中国政策,强化中美伙伴关系。