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  • 达巍 中国现代国际关系研究院所长

作为超级大国的美国缺少什么?

2017-01-25

全世界都在忧心忡忡地注视着特朗普政府。他会在提高关税的同时减税吗?他会沿美墨边境建一堵墙并要求修改北美自由贸易协定吗?他会对中国发动贸易战并抛弃美国的“一个中国政策”吗?他会与普京携手共舞并重置美俄关系吗?他如何在美以、美阿联盟之间取得平衡,并在更改伊朗核协定的同时打击“伊斯兰国”呢?这位新总统也许为成为全球媒体的焦点而沾沾自喜,但这于美国和世界何益?对此我们并不清楚。

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全世界关注唐纳德·特朗普总统的一举一动,是因为美国是一个超级大国,有强大能力造福他国或损害他国利益。二战结束以来,美国拥有全球主导地位,1991年苏联垮台更使美国在世界秩序中的地位提升。美国权威人士把那个历史阶段称为“单极时刻”。

权力的集中不可避免地让霸主拥有维护现存世界秩序的能力。与此同时,霸主也自然而然地有维护这种秩序的动机,因为稳定的环境让它得以尽享优势。所以,无论霸权国家或者其他国家是不是喜欢,霸主都会让世界稳定。对世界来说,这也是最重要的公益。在稳定的环境下,霸主和其他主要成员的战略方向基本上可以预见,而世界其他国家能够基于这种可预测性,去制定它们自己的政策。美国当然自诩它在二战后领导了世界,维护了“自由国际秩序”。从理论上说,在等级秩序下,“自由国际秩序”的规章、行为准则和机制确实会增加世界的可预测性。

如此一来,美国过去20年里未能为世界提供可预测性,就是有趣而令人费解的了。

2001年小布什上台后,采取了众所周知的“与克林顿对着干”政策。其政府拒绝克林顿总统签署的《京都议定书》,退出《反弹道导弹条约》,绕过联合国发动了伊拉克战争。在对华政策上,布什总统在第一任期的初期亲自承诺美国会“不惜一切帮助台湾自卫”,这与他前任的“三不”政策和他本人第二任期内的政策截然不同。(“三不”政策即美国不支持台湾独立,不支持“一中一台”或“两个中国”,不支持台湾加入任何必须由主权国家才能参加的国际组织。)

奥巴马总统2009年1月上台后,在许多方面改变了布什政府的政策。他重启美国应对全球变暖的努力,真诚地呼吁建立一个“无核世界”,同时把美国外交政策的重点从中东转向了亚太。奥巴马总统和民主党还表现出了同联合国和其他多边国际组织合作的强烈意愿。

当前,很多人预计华盛顿将出现一个“与奥巴马对着干”的政府。特朗普已经宣布,他将退出作为奥巴马政府再平衡战略支柱的TPP。奥巴马政府与普京的俄罗斯关系十分紧张,而特朗普肯定会扭转这一走势。

特朗普有可能毁掉被视为奥巴马外交政策遗产象征的伊朗核协议和美古关系正常化进程。而从中国角度看,最过分最危险的变化就是:特朗普在选举获胜后与台湾领导人蔡英文通电话,从而挑战两党过去40年来遵循的“一个中国政策”。

这种戏剧性政策转变的根本原因,是美国国内政治两极分化。美国两党关系变得如此对立,产生了严重的溢出效应,极大损害了其外交政策的延续性。美国官僚制度下的政治任命也加剧了政策的进一步转向。与英国或其他国家的制度不同,新总统入主白宫后,美国行政部门几乎所有中高层官员都将离任。所以,15年里人们第三次看到美国外交政策钟摆从一个极端摆向另一个极端,也就没什么好奇怪的了。想像一下,假如你是其他国家的气候政策制定者,那么对你来说制定政策该是多么困难,因为这个唯一的超级大国(也是世界第二大碳排放国)朝令夕改。如果你是联合国官员,看到唯一超级大国、安理会一个常任理事国、联合国的东道主的气候变化立场出现大反转,那你可能会万分沮丧。

为节约开支,前地产大亨特朗普打算削减美国曾经为世界和合作伙伴提供的公共品。国际自由贸易制度和美国的联盟体系就是两个例子。此外,特朗普还有意让自己不可预测。在他写的《残缺的美国》一书中,特朗普明确表示:“我不想让人们知道我在做什么,或者在想什么。我喜欢不可知。” 他是打算把美国的力量与他本人的不可预测结合起来,制造恐惧和焦虑,并且他相信美国会因此占到便宜。

这种把戏也许在某些方面得逞一时,但战略上注定要失败。在现代世界里,力量越来越来自于尊重、吸引和认同,而不是恐惧、焦虑和从属感。国际政治比同生意伙伴做买卖复杂得多,斤斤计较于提供公共品的成本,利用不可预测耍花招,是虚弱的表现,它是不会让美国再次伟大的。