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杜特尔特:中菲关系的游戏规则改变者?

2016-05-31

菲律宾即将上任的新总统罗德里格·杜特尔特可能寻求实现菲中关系的范式转变。在解决斯普拉特利群岛(南沙群岛)问题上,前一任政府的政策是拒绝与中国进行双边对话,而杜特尔特已经表示出愿同中国重启双边谈判的真实意愿。如果这真能实现,杜特尔特有望成为菲中关系的游戏规则改变者。

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在总统竞选过程中,杜特尔特就明确表示,他倾向于和中国举行双边对话,来和平管控南海纠纷。杜特尔特此举颇为不易,因为这一表态有违民意,菲律宾人非常不满中国近期在南海的举动,尤其是围绕菲律宾声称拥有主权、距离苏比克湾不到200公里的斯卡伯勒浅滩(黄岩岛)。

改变对中国的态度?

菲律宾民众对中国在南海的激进举动非常反感,包括在争议海域的人工造岛、建设和设施修缮行为,菲律宾人认为争议区域属于其经济专属区。但是,杜特尔特在大选中的出色表现似乎意味着,菲律宾人支持其在南海问题和菲中关系方面的新思路。

杜特尔特任期可能给改善菲中政治关系带来很多机遇。但杜特尔特必须明白可能影响他实现这一目标的两大挑战。

其一是南海争议的的国际仲裁结果。位于海牙的国际常设仲裁法院预计将很快就这一问题作出裁决。如果国际法庭未能给予菲律宾完全胜诉,即便是部分胜诉也可能导致在国内和国际上产生很多政治影响。

杜特尔特可以选择将仲裁结果作为其主要政治工具,来和北京重开双边对话。但杜特尔特很可能不会这么做,因为在重启关于南海纠纷的双边对话过程中,中国不会愿意见到他提及仲裁案。

管控仲裁影响

为了重新建立信任,杜特尔特很可能会对仲裁结果保持沉默,并暂时将这一问题搁置,并同时努力修复和北京之间破损的政治关系。但出于国内和国际因素考虑,杜特尔特政府也不可能从仲裁法庭撤回诉讼。

从国内来说,仲裁案的支持者不仅包括普通菲律宾民众,还包括主要国家领导人,例如前总统、参议院主席、众议院议长、最高法院大法官,以及相关内阁部长。从国际上来说,国际仲裁也得到了菲律宾安全盟友美国的支持,以及日本、澳大利亚、韩国等其他地区战略伙伴,以及欧盟主要成员的支持。

但如果和中国的双边会谈未能取得成果,菲律宾人民,尤其是那些在领海纠纷中深受其害的菲律宾渔民未能获得好处,杜特尔特很可能将把利用仲裁结果视为其第二选项。为此,中国也必须为改善和菲律宾破损的政治关系付出自身努力,毕竟跳探戈必须要两个人才行。

第二大挑战是和美国签署的《增强防卫合作协议》(EDCA)的实施问题。由于菲律宾最高法院已经裁定EDCA符合宪法,因此杜特尔特政府必须执行这一协议。同时,菲律宾仍然是美国的安全盟友,而美国将EDCA视为是增进盟友关系的重要工具。虽然杜特尔特不会为EDCA实施设置障碍,但新政府将避免前一任政府即便损害菲中关系也要强化菲美同盟这样过度倾向美国的政策姿态。

对冲战略

最终,杜特尔特很可能将采取对冲战略,一方面和美国强化安全盟友关系,另一方面在经济和政治上和中国增加接触。这种对冲战略对杜特尔特来说并不特别,因为其他东南亚国家领导人早就开始这么做了。比如泰国,虽然仍然是美国的协议盟友,但如今也出于经济目的考虑有策略地和中国接近。

印度尼西亚、马来西亚、新加坡和越南都在经济上和中国相互依赖,因此和北京维持良好的政治关系对他们来说具有巨大利益。但是这些国家也寻求和美国增强安全关系,毕竟美国是唯一一个具有全球军事部署能力的超级大国。

毫无疑问,柬埔寨、老挝和缅甸都和中国关系良好,但这三个国家也都欢迎美国成为亚洲的安全捍卫者。

杜特尔特通过修复菲中政治关系来促进两国经济关系,是一个非常务实的选择,尤其是鉴于菲中关系的历史可以追溯到公元10世纪。中国是21世纪崛起速度最快的大国,并拥有全球最大的3.2万亿美元外汇储备,因此中国可以给菲律宾提供众多经济发展机遇,而这对于杜特尔特实现其选举承诺至关重要:改善菲律宾基础设施、提升双边贸易、促进旅游业发展、改善就业、减少贫困,以及扩大社会保障。

美国协议盟友的现实

杜特尔特必须面对的事实是,菲律宾是美国的正式协议盟友。事实上,菲律宾也只有这么一个安全盟友。和美国的盟友关系是决定菲律宾和其他国家关系的重要因素。除非杜特尔特摒弃这种盟友关系,否则美国仍将继续成为菲律宾外交政策的重要推动者。

尽管杜特尔特寻求和中国建立更密切的关系,但其政府也仍需看到持续增进和美国防卫合作所带来的战略益处。改善菲中关系不应当以损害既有的菲美盟友关系为代价。唯有如此,杜特尔特政府才能两面获利并增进菲律宾的国家利益。

本文的另一个版本曾发表于RSIS评论,第121期(2016年5月20日)。