English简体繁體
【热点话题】:贸易战 朝鲜问题 脱钩
中文英文中英对照

特朗普的“美国优先”贸易弊端

2019-12-05
254.jpg

在短短的两周内,作为多边治理王冠之一的WTO争端解决机制——尤其是其上诉机构的运作——将陷入停顿。根据《关于争端解决规则和程序的谅解》第17条于1995年成立的上诉机构是一个常设机构,负责审理WTO 成员有关贸易争端的上诉,由这一WTO争端解决机构通过的《上诉机构报告》自动成为争端各方必须接受的最终决定。上诉机构由七人组成,任期四年,按照《关于争端解决规则和程序的谅解》规则,每一宗上诉应由三名专家组成的小组审理。由于特朗普政府已对上诉机构的某些所谓功能性缺陷表示正式反对(可追溯到2017年春季),并且对任命新的小组成员行使否决权(可追溯到2018年9月),上诉机构自2019年12月11日起将达不到审理案件所需的三人法定人数。这实际上是破坏了WTO争端解决机制的运作。回想起来,美国在2000年末用类似手段阻止一个墨西哥告美国食糖限制政策案的仲裁小组成立,恶意破坏北美自贸协定的争端解决机制,可说是当今之不幸的预兆。

WTO上诉机构的瘫痪是特朗普政府随心所欲、更确切地说是无视国际贸易法的最重要例证。然而这还不是唯一的例子。在过去一年半时间里,特朗普政府诉诸一些很少使用的、非常规的贸易救济手段,以施行其“美国优先”的贸易政策。虽然这些法律文件中的许多文件从原则上看符合国际贸易法和美国的多边义务,但特朗普政府却故意以违反国际贸易法的方式对之进行曲解。有时候,这些解释甚至违背行政部门自身对国会的郑重承诺,更不消说对WTO和美国国际伙伴的承诺了。

2018年7月6日,美国贸易代表罗伯特·莱特希泽列举中国在技术转让和知识产权盗窃方面的所谓非法政策和做法,按照《1974年贸易法》第310-10条对首批340亿美元进口商品征收25%的额外关税。这些关税违反了WTO的非歧视原则(最惠国待遇)和可预测原则(与关税约束相关)。更重要的是,这些关税还违反了美国对其WTO伙伴的法律义务,也违反了美国行政部门向国会做出的承诺,即向争端解决机构提交WTO可以审理的申诉,在该机构做出裁决之前,政府不会采取强制性行动。面对在WTO的不利局面,为证明其“301条款”行动的正当性,美国政府辩称那些关税是出于保护“公德”的需要,虽然美国贸易代表办公室2018年公布的两份250多页“301条款”调查报告根本没有提到“公德”这个词。

2018年3月8日,唐纳德·特朗普总统根据1962年《贸易扩张法》第232条(b)授权,对一系列进口钢材征收25%的关税。他声称国内钢铁被过多的进口品取代,对该行业的经济福利造成了不利影响,这一结果在他看来正在破坏美国的“国家安全”。利用基于第232条(b)的国家安全例外来恢复钢铁行业的产能利用率,显然不符合GATT(关贸总协定)第21条所说的“安全例外”,即相关行动必须要“在战争或其他国际关系紧急状态下采取”,并应关系到成员国的“基本安全利益”。它也与美国代表至少在上世纪40年代末起草多边贸易体制章程规则时对这两个术语所作的合理解释相矛盾。

2019年5月28日,美国商务部根据《1930年关税法》第771条(5)(A)授权,发布了一项拟议规则,将汇率低估视为一种可反补贴的补贴。据解释,出口商因为货币低估而额外获得的本国货币(产生于出口商将获得的美元兑换成为其本国货币时),将被视为一种可反补贴的收益,这是该国进出口部门所特有的。用这种解释来纠正所谓“低估”很成问题,因为根据WTO的《补贴与反补贴协议》,只有三类“专向性”(企业专向性、行业专向性和地区专向性)可被采纳。拟议规则还违背惯例,即IMF及其监管规则而非WTO及其反倾销/可反补贴关税规范,才是约束汇率操纵行为的适宜法庭。

最后,2019年8月5日,美国财政部根据《1988年综合贸易与竞争力法案》第3004条,将中国列为货币操纵国。在行动声明中,财政部辩称人民币8月初的贬值(在特朗普宣布一批新关税之后)是蓄意的,因为北京有大量外汇储备,且有操纵汇率的历史。这一认定既不符合国内法规,也有违国际公约。虽然人民币币值并没有出现严重偏离,中国经常账户中的净出口也没有增加,但美方不以客观事实作依据,而是主观地给中国贴上汇率操纵国的标签,并随意将与汇率相关的政策和做法归为不良意图。其实恰恰相反,中国的政策和做法已经导致其净出口在过去几年中显著下降。

特朗普政府“美国优先”贸易政策的哲学基础和做法源于两个基本原则。第一,今后美国将严格在双边主义基础上与外国贸易伙伴交往和开展对外贸易自由化。第二,对于第三方仲裁或执行机制,美国决不会服从,也不能受其约束。到12月11日,以WTO为中心的多边贸易体系将因此而变得境况更糟。