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  • 张茉楠 中国国际经济交流中心研究员

《外商投资法》:中国推进制度型开放

2019-04-24
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中国十三届全国人大二次会议3月15日正式表决通过了《外商投资法》,这意味着通过完善开放经济体制的内涵,中国向制度型开放迈出了重要一步。

中国对外开放走过了40年历程,开放经济体制也经历了一条“政策型开放→商品及要素流动型开放→规则等制度型开放”的发展路径。在这一历史进程中,外资已深刻地融入中国的经济社会之中,成为中国经济社会发展的重要推动力量。改革开放以来,中国也逐步形成了以《中外合资经营企业法》、《外资企业法》、《中外合作经营企业法》为主的外商投资法律制度体系。然而随着近年来全球化步伐遭遇挫折,国际国内形势出现重大变化,如何适应全球化新变局,如何消除政策性开放过程中的不公平和资源配置扭曲现象,如何以高质量开放推动高质量发展,已成为关系中国经济社会长期发展的重大命题。

面对国内外挑战,2019年政府工作报告明确强调,要继续推动商品和要素流动型开放,更加注重规则等制度型开放,以高水平开放带动改革全面深化。本质而言,制度型开放的方向是建立一个以公平、透明、法制清晰规范为根本特征的现代开放市场经济体制,其核心是对标国际通行的先进规则。《外商投资法》的出台正是中国努力营造以制度为保障、以规则为基础的良好投资环境,推进制度型开放的例证。

《外商投资法》的一大亮点是解决市场准入与外资政策透明度问题。近年来,中国省市一级地方政府在审批和决定外来投资申请时,可能会应用到不同的标准和不同的考量因素。因此在实践过程中,外资审批程序也因缺乏透明度,而给外国投资者造成市场准入障碍等问题的困扰。及时修订或废除阻碍开放型经济发展的法律法规,并对外资法体系做出重大修改,就成为当务之急。

其实,早前2018版的外商投资准入负面清单就推出了分别适用于全国(48条)和自贸试验区(45条)的两张负面清单,全面放宽了一二三产业市场准入,涉及金融、交通运输、商贸流通、专业服务、制造、基础设施、能源、资源、农业等各领域。特别是,基本放开制造业领域体现了中国鼓励外资投向高端制造、智能制造、绿色制造的意愿。

《外商投资法》还从法律上彻底改变以往逐案审批模式,明确取消了外国投资审批程序,通过“国民待遇”+“负面清单”的模式实现高水平高质量开放。外国投资者可与境内投资者在相同条件下投资,无需另经审批或受到特定的行业限制。这使得外资管理制度更加透明和具有可预见性,也是对标国际最佳实践的做法。

《外商投资法》的另一大亮点是聚焦“投资促进与投资保护”,并专门设立了相关章节,以制度型开放推动公平竞争。法律从强调管理到强调促进和保护转变,针对外国投资者比较关心的征收和补偿、知识产权保护、技术转让等问题都做出明确的保护规定,外资企业和内资企业具有完全相同的参与标准制定的权利,外资可以与内资一样公平参与政府采购的竞争,与内资企业一样享有融资便利等等。此外,按照国际通行方式,设立了国家外商投资安全审查制度,更加合理、合规地保障国家安全。这些制度充分体现了“公平透明”、“竞争中立”、“内外资一致”、“国际惯例”的原则,促使外商投资高度本地化,与中国经济和市场深度融合。

开放是为了更好地促动改革,《外商投资法》是推进制度型开放的重要一步,但这还只是一个新的起点。作为一项法律,《外商投资法》不可能覆盖到所有问题,有许多难题待解,需要继续推进配套法规的制定。总之,中国致力于建立一个有利于中国充分参与全球经济竞争与合作、面向各类所有权性质主体的平等透明的制度环境,还有很长的路要走。